Правовое регулирование полномочий органов публичной власти в сфере охраны здоровья

П ервоочередным условием полноценной жизни человека является состояние его здоровья, которое во многом определяет его возможности выбора образа жизни, вида и продолжительности профессиональной деятельности, места проживания и других необходимых условий, обусловливающих качество жизни человека.

Кроме того, состояние общественного здоровья имеет огромное значение в контексте социально-экономического развития государства, поскольку напрямую влияет на прирост населения, показатели производительности труда, его качественные характеристики, объемы государственных расходов на пенсионное обеспечение,здравоохранение и др. Нельзя отрицать важнейшую роль общественного здоровья и в плане обеспечения национальной безопасности государства, поскольку годность граждан к военной службе определяет мобилизационные возможности государства, а также качественные характеристики личного состава его вооруженных сил.

Здоровье населения детерминирует многие социальные процессы, в силу чего выступает в качестве важнейшего фактора общественного развития, игнорировать который невозможно. Исходя из этого здоровье человека нельзя рассматривать только как личное благо: являясь одним из условий социальной стабильности и экономического прогресса общества, оно выступает в качестве общественного блага, имеющего общесоциальную ценность.

Осознание здоровья в качестве общесоциальной ценности побуждает государство к созданию специализированных механизмов, направленных на охрану и укрепление здоровья.В нашей стране право на охрану здоровья декларируется на конституционном уровне, причем данное право предоставляется «каждому», а не только гражданам Российской Федерации. В свою очередь, только гражданам России гарантируется бесплатное оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41 Конституции Российской Федерации) [1].

Институционально механизм охраны здоровья в нашей стране представляет собой достаточно широкую совокупность органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, оказывающих как непосредственно медицинскую помощь, так и осуществляющих различного рода мероприятия политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского характера, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического).

Очевидно, что основную функцию по организации оказания медицинской помощи выполняет Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее – Минздрав). Данная функция реализуется посредством деятельности различного рода медицинских учреждений, а также подведомственных Минздраву России иных структурных подразделений. По иным направлениям охраны здоровья к деятельности Минздрава активно подключаются другие органы государственной власти, а также органы местного самоуправления. В первую очередь это касается профилактики инфекционных и хронических неинфекционных заболеваний, поскольку именно в данной области взаимодействие учреждений здравоохранения и органов публичной власти носит максимально широкий характер, что обусловливается разнообразием профилактических мероприятий.

Если рассматривать профилактику распространения инфекционных заболеваний, то перечень предупредительных мероприятий будет зависеть от целого ряда факторов: вид инфекции; источник возбудителя инфекции; переносчик инфекции; возможные пути передачи инфекции; влияние инфекции на человеческий организм и др. Соответственно, проведение данных мероприятий будет возложено на разные субъекты: федеральные органы исполнительной власти, такие как Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее – Роспотребнадзор); Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее – Россельхознадзор); органы исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации; органы муниципального управления; юридические лица; индивидуальных предпринимателей и др. Следует отметить, что в ряде случаев ответственными за проведение профилактических мероприятий могут быть сами граждане. Речь идет о некоторых предупредительных мерах, проводимых по решению уполномоченного государственного органа на территории их личных земельных участков и жилых помещений.

Участие в процессе профилактики инфекционных заболеваний органов, не входящих в систему здравоохранения, обусловливается видами профилактических мероприятий, которые, помимо медицинских осмотров граждан на предмет обнаружения инфекции, включают в себя мониторинг эпидемиологической ситуации, санитарно-просветительскую работу, вакцинацию населения и скота, контроль за соблюдением правил в процессе убоя скота, переработки мяса и молока, инструктажи работников тех или иных производств о соблюдении требований безопасности и личной гигиены, использовании средств защиты и др. Такой комплекс мер не может быть охвачен компетенцией одного лишь Минздрава и требует привлечения иных органов государственной власти: органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор (в том числе противочумных учреждений), ветеринарный и фитосани-тарный надзор и др.

Крометого, именно на эти органы, как правило, возлагаются функции контроля за исполнением профилактических мер. Так, территориальные органы Роспотребнадзора контролируют реализацию национального календаря профилактических прививок и календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям. В свою очередь, территориальные органы Россельхознадзора контролируют, к примеру, состояние захоронений павших от сибирской язвы животных, что является важной мерой профилактики данного заболевания. Данное направление профилактической деятельности является примером взаимодействия различных государственных органов. Так, в целях предупреждения возникновения и распространения сибирской язвы в ряде субъектов Российской Федерации, таких как Чувашская Республика, Тамбовская, Рязанская и Воронежская области, Республика Тыва [5] и других районах, стационарно не благополучных по сибирской язве, составляются планы (программы) профилактики данного заболевания, в разработке которых помимо органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора по данному субъекту принимают участие органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья, а также органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии.

То же можно сказать и о разработке комплексных планов по санитарной охране территории субъектов, на территории которых фиксируются случаи заболевания холерой и другими инфекционными заболеваниями. Планы по санитарной охране данной территории разрабатываются органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при участии территориальных органов Россельхознадзора, органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья, ветеринарии, противочумных учреждений и других заинтересованных организаций [4].

В необходимых случаях к мероприятиям по профилактике и недопущению распространения той или иной инфекции привлекаются сотрудники силовых структур, например, при проведении масштабных ограничительных мероприятий: установлении карантинного режима, предусматривающего ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, особый режим хозяйственной и иной деятельности и др. [3].

При профилактике хронических неинфекционных заболеваний главная задача сводится к снижению распространения факторов риска их развития. Как отмечают исследователи, «высокая распространенность факторов риска хронических неинфекционных заболеваний связана не столько с отношением населения к своему здоровью, сколько с нерешенными на государственном уровне вопросами: недостаточным качеством пищевой продукции, низким уровнем контроля за исполнением антитабачного законодательства, несовершенством антиалкогольного законодательства, низкой доступностью занятий физической культурой для населения с низким уровнем доходов» и др. [6, с. 215]. С данным утверждение можно и спорить, и соглашаться, однако очевидной представляется необходимость укрепления здоровья населения в качестве меры профилактики неинфекционных заболеваний.

Идея укрепления здоровья населения как способа улучшения показателей общественного здоровья не нова, однако на международном уровне она получила признание только в ходе работы Первой Международной конференции по укреплению здоровья Всемирной организации здравоохранения, которая проходила в Оттаве в 1986 году [7].

Резюмируя многочисленные трактовки понятия «укрепление здоровья», можно сказать, что это деятельность, позволяющая людям улучшать свое здоровье путем контроля его детерминант – образа жизни, состояния окружающей среды, качества пищевых продуктов и др. В настоящее время различные концепции укрепления здоровья продвигаются во многих странах. Наша страна не является исключением. При этом следует отметить, что весьма важную роль в данном процессе играют органы местного самоуправления.

Напомним, что правовые возможности муниципальных органов в сфере профилактики инфекционных заболеваний ограничены (как правило, органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов реализуют лишь мероприятия по формированию здорового образа жизни, информированию населения, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения той или иной инфекционной болезни на территории муниципального образования, участвуют в санитарно-гигиеническом просвещении населения) [2], однако в области профилактики хронических неинфекционных заболеваний, в частности в области укрепления здоровья населения по месту проживания, их возможности значительно шире. Существует даже термин «муниципальное укрепление здоровья», который, в общем смысле, означает реализацию органами местного самоуправления оздоровительных программ, рассчитанных на население муниципального образования либо его части.

Как правило, муниципальные программы укрепления здоровья представляют собой инициированную органами местного самоуправления спланированную деятельность, направленную на достижение конкретной цели в области охраны и укрепления здоровья. Такой целью, к примеру, может быть снижение потребления табака и/или алкоголя на территории муниципального образования. Задачей органов местного самоуправления является привлечение заинтересованных участников, в первую очередь спонсоров, а также координация взаимодействия всех участвующих в программе сторон: инициативных групп граждан, общественных объединений, учреждений и организаций и др. Кроме того, органы местного самоуправления создают возможности и инфраструктурные условия, способствующие достижению поставленной цели. Так, если целью программы является поощрение занятий физкультурой, то муниципальные власти обеспечивают условия для этих занятий: обустраивают спортивные площадки на придомовых территориях, создают спортивные зоны в парках и др. Помимо этого у органов муниципальной власти имеются все организационно-правовые и технические возможности для повышения осведомленности граждан на территории муниципального образования о той или иной проблеме в области укрепления здоровья и о муниципальной программе, направленной на ее решение (предоставление информации через средства массовой информации, встречи с учащимися школ, студентами вузов, через средства наглядной агитации и др.).

Таким образом, в Российской Федерации функционирует разветвленный механизм охраны и укрепления здоровья, элементами которого выступают не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, деятель- ность которых является важной составляющей всего процесса обеспечения конституционного права на охрану здоровья.