Правовое регулирование самостоятельной занятости граждан в Советской России в исторической ретроспективе

Новосибирский государственный университет экономики и управления «НИНХ», Новосибирск, Россия, ,

Novosibirsk, Russia, ,

Введение . Трансформационные процессы, которые получили развитие в России с начала 1990-х гг., способствовали реформированию всех сфер жизнедеятельности социума, в том числе сферы занятости, способствуя развитию предпринимательской деятельности и самостоятельной занятости граждан. В целях развития предпринимательства и активности населения в сфере занятости в 2018 г. в России был принят национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы»¹, в 2020 г. Минэкономразвития России разработало новую структуру паспорта данного проекта, в которую был включен федеральный проект «Поддержка самозанятости»². Итоги реализации проектов показали, что численность самозанятых граждан за последние 5 лет в России возросла в 7,6 раза (с 31 декабря 2020 г. до 31 декабря 2024 г.) и составила 12 171 657 чел.³ В связи с этим актуализировались исследования самостоятельной занятости граждан в нашей стране.

Развитие самозанятости граждан в современном российском обществе исследователи связывают с принятием Федерального закона «О занятости населения в РФ» в 1991 г.4, а в дальнейшем – с принятием в 2018 г. Федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход”»5. Однако самозанятость получила развитие в России еще в советские годы, и специалисты глубоко исследовали вопросы самозанятости граждан как социально-экономического феномена и инструмента сокращения безработицы (Абрамова, 2020; Воловская, 2005; Гончарова, Кротова, 2021; Ильин, Ильина, 1999); аспекты состояния и перспектив развития самозанятости (Вилисова, Шершова, 2021; Мухина, Миракян, 2021; Нестеренко, Протасова, 2019); проблемы регулирования самозанятости (Крылова, 2017; Покида, Зыбуновская, 2020) и др. С начала 2000-х гг. значительное внимание уделяется правовым вопросам, связанным с легализацией самозанятости (Грабова, Суглобов, 2017; Скруг, 2019; Чекмарев и др., 2022); определению правового статуса самозанятых (Измайлова, 2022; Макарова, Невзгодина, 2021); правовому регулированию деятельности самозанятых граждан (Глотов, 2017; Малинина, 2021; Семенова, Чуднов, 2017; Шапсугова, 2018; и др.).

Необходимо отметить, что, несмотря на активное исследование проблем самозанятости, вопросы правового регулирования самостоятельной занятости граждан в советский период в исторической ретроспективе являются недостаточно изученными. В связи с этим целью статьи выступает ретроспективное исследование нормативно-правового регулирования самостоятельной занятости граждан в советский период, выявление особенностей и проблем. Исторический ракурс позволяет обнаружить общие закономерности развития самостоятельной занятости граждан, сохранившиеся в прошлом, а также идентифицировать особенности, которые наблюдаются в современной России и могут иметь место в будущем.

Результаты исследования и их обсуждение . На развитие самостоятельной занятости граждан в советский период существенное влияние оказало принятие законодательных и нормативных документов, которые способствовали регулированию самозанятости граждан и формированию институциональных основ ее функционирования. Анализ в хронологической последовательности нормативно-правовых актов, принятых в советском обществе, позволил выявить этапы правового регулирования самозанятости в рамках отдельных исторических периодов: первый этап (1917–

1930 гг.) – становление Советского государства и зарождение самозанятости граждан (период военного коммунизма и новой экономической политики – НЭП); второй этап (1930–1940-е гг.) – развитие самостоятельной занятости граждан в сталинский период; третий этап (1950–1970-е гг.) – развитие самостоятельной занятости граждан в период зрелого социализма; четвертый этап (1980-е гг. и до 8 декабря 1991 г.) – развитие самозанятости в период начала реформирования советского общества и распада СССР. Представим характеристику данных этапов.

Первый этап (1917–1930 гг.) – становление Советского социалистического государства и зарождение самозанятости граждан (период военного коммунизма и новой экономической политики). В 1918 г. принимается первый советский Кодекс законов о труде (КЗоТ), определивший правовые основы «поголовной» занятости, в соответствии с которым для всех граждан от 16 до 50 лет устанавливалась всеобщая трудовая повинность, стало законным принудительное привлечение незанятых граждан к занятости в сфере общественного производства¹.

В годы военного коммунизма (1918–1920 гг.) допускалась самостоятельная занятость граждан в виде индивидуальной трудовой деятельности, как правило в форме натурального хозяйства, а также по производству товаров, которые изымались Советским государством в соответствии с планами продразверстки. Деятельность мелких торговцев хлебом, самогоном и др., подрывавшая государственную монополию, наказывалась, так как они рассматривались как враги народа, к ним применялись карательные меры, как к военным противникам, бандитам и т. д.

Развитие самостоятельной занятости граждан продолжилось в период новой экономической политики. Самозанятые могли арендовать малые промышленные и торговые предприятия, создавать собственные мелкие частные и кустарные предприятия, но численность привлекаемых работников не должна была быть более 20 чел. В эти годы доля частных предприятий в промышленности составляла 32 %, розничной торговле – 83 %, при этом в оптовой торговле преобладали государственные предприятия, среди которых частными были лишь 15 % (Рубе, 2000: 17). В годы НЭПа активно стала развиваться самозанятость граждан в форме индивидуальной трудовой деятельности. По мнению В.И. Ильина и М.А. Ильиной, самозанятых в этот период следовало характеризовать как группу трудящихся, колеблющихся «между пролетариатом и буржуазией» (1999: 157). Для недопущения превращения в мелких предпринимателей самозанятые стали облагаться налогами. С этой целью в 1924 г. было принято Положение о государственном подоходном налоге2.

В эпоху НЭПа государство всячески поощряло развитие кустарной промышленности, для чего подобные предприятия освобождались от промыслового и подоходного налога на 6 месяцев, тем самым развитие кустарной промышленности стимулировалось через налоговые и финансовые льготы. Следует отметить, что новая экономическая политика способствовала развитию самостоятельной занятости граждан и предпринимательства в формате мелкого товарного производства, что при дефиците товаров народного потребления позволяло создавать условия появления таких товаров у населения. Важным является то, что в период НЭПа самозанятые граждане получили легальный налоговый статус и право на рыночные источники доходов.

В это же время новая экономическая политика создавала условия для развития частной собственности, предпринимательства, рыночных условий хозяйства, что противоречило принципам организации социалистического хозяйства и концептуальным основам построения социалистического общества. При этом в условиях НЭПа, как отмечает К.С. Козлов, в первые годы широкое распространение получили также нелегальные формы предпринимательской деятельности, при которых использовалось заключение коллективных договоров в обход существующего законодательства (2012: 48). Поэтому начиная с 1928 г. многоукладная экономика, сложившаяся в период НЭПа, вследствие применения «чрезвычайных мер» и массовых репрессий стала разрушаться, ликвидировались «несоциалистические» секторы (частные предприятия, индивидуальные крестьянские хозяйства, кооперативы и др.). В 1930 г. было принято Положение о подоходном налоге с частных лиц, которое также способствовало вытеснению мелких частных и кустарных предприятий и сокращению количества самостоятельно занятых граждан3. Поэтому в конце 1920-х гг. началось свертывание НЭПа и самостоятельной занятости граждан.

Второй этап (1930–1940-е гг.) – развитие самостоятельной занятости граждан в сталинский период. В эти годы частный капитал был вытеснен из сферы промышленного производства. Разви- тие самозанятости было практически прекращено, возрождалась система внеэкономического принуждения к труду, формировалась моноукладная экономика, ликвидировались рыночные отношения, мелкотоварные крестьянские хозяйства, а следовательно, и самозанятые граждане. В 1932 г. было принято постановление ЦИК СССР, СНК СССР, в котором в п. 10 было сказано, что необходимо «не допускать открытия магазинов и лавок частными торговцами и всячески искоренять перекупщиков и спекулянтов, пытающихся нажиться за счет рабочих и крестьян»1.

Необходимо отметить, что в исследуемый период осуществлялось объединение крестьянских хозяйств в коллективные хозяйства (колхозы). Так, в 1937 г. колхозы объединяли 93 % крестьянских хозяйств и лишь 7 % крестьянских хозяйств были единоличными (частными)2. Была поставлена задача выработать у бывших самозанятых людей, или, как их в те годы называли, «единоличников», навыки коллективного труда. Однако слабое развитие самостоятельной занятости в сельской местности произошло только в связи с принятием в 1935 г. Примерного устава сельскохозяйственной артели3. В соответствии с этим документом в каждом колхозном дворе должно было быть личное хозяйство, а занятость в нем считалась дополнительной и носила вспомогательный (подсобный) характер, основным же источником дохода колхозной семьи должно было выступать общественное хозяйство. При этом, как сказано в Примерном уставе, каждый колхозник обязан был держать подсобное хозяйство.

В сельской местности существовали два вида занятости: занятость в общественном производстве и индивидуальная занятость / самозанятость в личном подсобном хозяйстве (ЛПХ). В эти годы самостоятельная занятость граждан в ЛПХ носила большей частью принудительный характер, нежели добровольный.

Важное значение для развития индивидуальной трудовой деятельности в форме самозанятости имело принятие Конституции СССР 1936 г., в ст. 12 которой сказано, что граждане обязаны были трудиться, но имели возможность делать это индивидуально и государство не обязывало их вступать в трудовые отношения с собой как с единственным работодателем4. Также Конституция 1936 г. закрепила систему форм собственности, при этом ведущей формой признавалась социалистическая собственность, которая включала государственную и кооперативно-колхозную, но допускалась личная собственность, которая могла использоваться для удовлетворения личных потребностей5. В основном законе было определено следующее:

– частная собственность предполагала возможность извлечения дохода, являющегося средством существования собственника;

• –    собственность должна быть мелкой;

• –    при использовании собственности исключалось применение наемного труда и не допускалась эксплуатация человека человеком;

• –    гражданам можно было пройти быструю и понятную процедуру регистрации и работать самостоятельно⁶.

Особо необходимо отметить, что государство признавало личный труд не по найму, который на момент принятия Конституции СССР 1936 г. был законодательно регламентирован. Самостоятельно занятый гражданин являлся полноправным членом общества, данная занятость не считалась незаконной предпринимательской деятельностью.

Третий этап (1950–1970-е гг.) – развитие самостоятельной занятости граждан в период зрелого социализма. Самозанятость граждан продолжила существовать в формате индивидуально-трудовой и кооперативной деятельности, а также занятости в личном подсобном хозяйстве, однако доля их была низкой. При этом доля занятых индивидуальной трудовой деятельностью в 1960 г. составляла 0,2 %, в том числе занятость в ЛПХ – 0,1 %7. Для регулирования кустарно-ремесленной деятельности в 1976 г. было принято Положение о кустарно-ремесленных промыслах граждан, в котором были представлены новые правила регистрации кустарей и ре-месленников1.

Особое значение для развития самозанятости граждан имело принятие Конституции СССР 1977 г.: 1) она закрепила право граждан на индивидуальную трудовую деятельность; 2) был определен термин «индивидуальная трудовая деятельность», что позволяло отличать личный труд от найма и предпринимательской деятельности (ст. 17); 3) закрепились два вида собственности, как и ранее в Конституции СССР 1936 г. (ст. 13) – социалистическая в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной, а также личная собственность2.

Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что в советском обществе допускается самозанятость граждан в формате индивидуальной трудовой деятельности в отдельных сферах, таких как бытовое обслуживание, сельское хозяйство и др., основанная на личном труде граждан и членов их семей. При этом в советский период только в отдельных актах упоминалась индивидуальная трудовая деятельность граждан, но законодательно она не была регламентирована. Отметим, что Конституция 1977 г. имела большое значение для развития самозанятости в советском обществе, поскольку закрепила право граждан на осуществление индивидуальной трудовой деятельности и способствовала формированию механизма правового регулирования самостоятельной занятости граждан (Семенова, Чуднов 2017: 142).

Четвертый этап (1980-е г. и до распада СССР) – развитие самозанятости граждан в период начала реформирования советского общества и распада СССР 8 декабря 1991 г. На данном этапе в 1986 г. в целях регулирования индивидуальной трудовой деятельности и ее легализации был принят Закон РФ «Об индивидуальной трудовой деятельности граждан в СССР». В ст. 1 указывалось, что «индивидуальной трудовой деятельностью является общественно полезная деятельность граждан по производству товаров и оказанию платных услуг, не связанная с их трудовыми отношениями с государственными, кооперативными, другими общественными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, а также с внутриколхозными трудовыми отношениями»³. Закон 1986 г. включал важные положения:

• 1)    о регистрации граждан, осуществляющих индивидуально-трудовую деятельность, которые до того, как стали осуществлять данную деятельность, должны получить регистрационное удостоверение, платить налоги либо приобрести патент (ст. 7); представлены открытые перечни основных видов работ, которые были разрешены и запрещены в сфере индивидуально-трудовой деятельности;

• 2)    об имуществе, используемом в процессе индивидуальной трудовой деятельности⁴.

Закон «Об индивидуальной трудовой деятельности» разрешал индивидуально занятым гражданам изготавливать различные изделия, в частности мебель, одежду и др.; осуществлять ремонтные работы в сфере строительства и др.; оказывать транспортные, парикмахерские и иные услуги. В результате появились самостоятельно занятые граждане, включенные в небольшие предприятия в формах ремесленного производства, семейных фирм, индивидуально занятых, при этом законодательно было определено, что индивидуальная трудовая деятельность может осуществляться гражданами с участием проживающих совместно с ними членов семьи: супруга, родителей и т. д.5 Таким образом, данный документ позволил определить правовой статус самостоятельно занятых граждан, осуществляющих индивидуально-трудовую деятельность, а также заложил основы правового регулирования их деятельности.

Однако следует отметить, что, по мнению специалистов, отдельные положения Закона «Об индивидуальной трудовой деятельности» были недостаточно четко сформулированы, что способствовало неоднозначной его трактовке. Так, в документе официально было запрещено привлекать наемный труд, а также извлекать нетрудовые доходы (ст. 1), но в действительности индивидуальную трудовую деятельность, которая осуществлялась на договорной основе, сложно было контролировать, что создавало условия для нелегального использования наемного труда и получения доходов; в нормах закона заложено, что индивидуальная трудовая деятельность не является частным предпринимательством, в то же время принятие рассматриваемого документа признается легализацией индивидуального предпринимательства в СССР (Лукашевич, 2020; Пихоя,

2016; Шапсугова, 2011; и др.). Таким образом, основы предпринимательской деятельности в формате индивидуальной трудовой деятельности, которые были заложены в Законе 1986 г., способствовали дальнейшей легализации предпринимательской деятельности в СССР.

В связи с реформированием советского общества конце 1980-х – начале 1990-х гг. стали происходить изменения и в сфере самозанятости, поскольку в этих условиях требовалось модифицировать нормативную систему, определяющую правовые основания функционирования самозанятости граждан. Так, в 1991 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и республик о занятости населения, в которых в п. 2 ст. 1 к занятому населению были отнесены «граждане, самостоятельно обеспечивающие себя работой, включая предпринимателей, лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью, членов производственных кооперативов, фермеров и членов их семей, участвующих в производстве»1. В указанной статье 1 впервые на законодательном уровне была определена категория занятых граждан, которые самостоятельно обеспечивают себя работой, но по сути эти граждане являются самостоятельно занятыми, поскольку, на наш взгляд, термины «граждане, самостоятельно обеспечивающие себя работой» и «самостоятельно занятые граждане / самозанятые» – синонимы, так как термины «работа» и «занятие», используемые в них, – также синонимы.

Завершая рассмотрение правового регулирования самостоятельной занятости граждан в советский период, необходимо отметить, что в 1991 г. в СССР был принят закон об общих началах предпринимательской деятельности2, который определил правовой статус предпринимателя, формально закрепил возможность осуществления предпринимательской деятельности как с образованием юридического лица, так и без его образования (индивидуального предпринимателя), наемный труд был разрешен и предпринимательская деятельность легализована. После утверждения этого документа было принято постановление о введении его в действие3, поэтому Закон «Об индивидуальной трудовой деятельности» 1986 г. утратил юридическую силу.

Выводы . Подведем итоги исследования, позволяющие охарактеризовать особенности правового регулирования самостоятельной занятости граждан в Советской России.

• 1.    На начальном этапе зарождения Советского государства допускалась самозанятость граждан, но она развивалась преимущественно стихийно и законодательно не регулировалась. Необходимо отметить, что в условиях НЭПа самозанятые граждане получили легальный налоговый статус и право на рыночные источники доходов. В данный период развивались частная собственность и предпринимательство, в том числе нелегальное предпринимательство, но с завершением эпохи НЭПа началось свертывание самозанятости.

• 2.    Развитие самозанятости в сталинский период было практически прекращено, этому способствовало постановление ЦИК СССР 1932 г., в котором была поставлена задача привить бывшим самозанятым людям навыки коллективного труда. Однако в эти годы самозанятость все же имела место в сельской местности, чему содействовало принятие Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г., определившего возможность данного вида занятости граждан в личном подсобном хозяйстве. Однако она носила скорее принудительный характер, чем добровольный. Важное значение в развитии самозанятости граждан на этом этапе имела Конституция 1936 г., в соответствии с которой допускался личный труд не по найму в виде самозанятости, осуществлялось правовое регулирование деятельности самозанятых граждан с использованием процедуры регистрации и налогообложения.

• 3.    В 1950–1970-е гг., в период зрелого социализма, продолжилось развитие самозанятости в форме индивидуальной трудовой деятельности, а также кооперативной занятости и занятости в ЛПХ. В эти годы был принят ряд нормативных документов, регламентирующих деятельность самозанятых, в том числе Положение о кустарно-ремесленных промыслах граждан 1976 г., которое содержало новые правила регистрации кустарей и ремесленников, а именно определены разрешенные виды деятельности, обозначена необходимость получения регистрационного удостоверения, уплаты налогов с доходов. Особую значимость имела Конституция СССР 1977 г., в которой представлен правовой статус индивидуальной трудовой деятельности; разграничиваются понятия «индивидуальная трудовая деятельность» и «предпринимательство»; закреплена личная собственность; а также окончательно представлен правовой механизм регулирования самозанятости граждан.

• 4.    Развитие самозанятости в 1980-е гг. связано с принятием законодательных актов, среди которых особую значимость имел Закон «Об индивидуальной трудовой деятельности» 1986 г., где была дана дефиниция индивидуальной трудовой деятельности и определен ее правовой статус. При этом в указанном документе понятия «индивидуальная трудовая деятельность» и «предпринимательство» были разграничены, однако считалось, что принятие данного закона означало легализацию предпринимательства в СССР.

Важно отметить, что в Советской России был разработан механизм правового регулирования самостоятельной занятости граждан, который, на наш взгляд, включал следующие элементы: законодательное закрепление права граждан на личную собственность; понимание самостоятельной занятости граждан в формате индивидуальной трудовой деятельности; законодательное закрепление права граждан на индивидуальную трудовую деятельность, позволяющее отграничивать личный труд от найма и предпринимательской деятельности; закрепление правового статуса самозанятых граждан, осуществляющих индивидуальную трудовую деятельность; обязательность регистрации граждан, осуществляющих индивидуальную трудовую деятельность, получения регистрационного удостоверения, уплаты налогов или приобретения патента.

В заключение добавим, что нормативно-правовые акты, принятые в советское время в целях регулирования индивидуальной трудовой деятельности, не привели к развитию самостоятельной занятости граждан, а, наоборот, способствовали ее развитию в теневом формате. В связи с этим государство в постсоветский период предприняло попытки легализации самозанятости граждан, с этой целью были приняты Федеральный закон «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход”» 2018 г.1 и Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» 2023 г.2 В дальнейшем исследовании планируются их подобный анализ, а также оценка их результативности.