Правовое регулирование территориального общественного самоуправления на региональном уровне

В соответствии с часть 1 статьи 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) [2] под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Основной Закон Российской Федерации определяет, что установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее – субъекты РФ) [1]. Из этого следует, что субъекты РФ имеют право на осуществление самостоятельного правового регулирования исключительно в пределах, которые определенны федеральными законами.

Важным представляется вопрос о разграничении компетенции правового регулирования местного самоуправления между федерацией и субъектами РФ. В лите- ратуре высказывается мнение о важности принятия единого федерального закона, который будет раскрывать порядок организации и деятельности ТОС. Стоит отметить, что ученые обосновывают свое мнение Основным Законом РФ, в частности, статья 71 направлена на защиту прав и свобод человека гражданина в государстве и относится к федеральному ведению [5, с. 12].

До вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектам РФ предоставлялось право принимать самостоятельные законы, которые устанавливают организацию ТОС.

В субъектах Российской Федерации отсутствовало точное понимание юридической природы органов территориального общественного самоуправления. Так, одни субъекты РФ относили органы ТОС к органам местного самоуправления.

Шугрина Е.С. приходит к выводу, что понятие территориально-государственной автономии было достаточно спорным. Если в одних регионах органы территориального общественного самоуправления продолжали рассматриваться как неотъемлемая часть местного самоуправления, наделенная соответствующими полномочиями, то в других территориальное общественное самоуправление все больше трансформировалось в элемент гражданского общества, особый негосударственный орган [6, с. 12].

Закон N 131-ФЗ исключил территориальное общественное самоуправление из числа сфер, в которых субъекты Российской Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование. Причиной таких изменений выступало недостаточное и неодинаковое развитие ТОС. В некоторых субъектов РФ ТОС изначально не были созданы.

Статья 27 Закона № 131-ФЗ закрепляет, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Вследствие установленного переходного периода произошло признание утратившими силу законов субъектов РФ, которые устанавливали организацию и деятельность ТОС.

В литературе появилось мнение о том, что правовое регулирование на уровне субъектов РФ носит характер рекомендаций [3, с. 20]. Такое мнение связано с помощью муниципальным образованиям в виде разработки типовых (модельных) проектов муниципальных правовых актов, а также различных видов программ территориального развития и гражданских инициатив.

Из вышеперечисленного следует сделать вывод, что федеральный уровень правового регулирования ТОС носит централизованный характер. Таким образом, компетенции органов государственной власти субъектов присущ ограничительный характер.

Необходимость регионального участия обосновывается еще и тем, что муници- пальные образования не имеют необходимого опыта регулирования деятельности территориального общественного самоуправления, а региональный законодатель не включен в перечень соответствующих субъектов законодательства законом N 131-ФЗ [4, с. 67].

Изучение Закона N 131-ФЗ позволяет определить степень участия субъектов РФ в правовом регулировании форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществление местного самоуправления. Так, субъектам РФ предоставляется право осуществления собственного правового регулирования в сферах: организация и проведение местного референдума и муниципальных выборов; проведение голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установление гарантий деятельности и иных вопросов статуса старосты сельского населенного пункта; назначение и проведение опроса граждан.

Стоит отметить, что отсутствует предусмотрение участия субъектов РФ в правовом регулировании схода граждан, правотворческой инициативы граждан, территориального общественного самоуправления, публичных слушаний, общественного обсуждения, собраний граждан, конференций граждан (собраний делегатов), обращений граждан в органы местного самоуправления.

Таким образом, правовое регулирование на региональном уровне происходит по самостоятельной инициативе. Правовое регулирование на уровне субъектов РФ требует детализации и конкретизации. Стоит отметить, что важным направлением должно стать расширение нормативных основ участия населения в ТОС.