Правовое регулирование территориального устройства российского государства: история и современность

Обеспечение устойчивого развития Российской Федерации и ее регионов требует рационального использования территориального потенциала. Рационализации будет способствовать выработка объективной научной концепции правового регулирования территориального устройства России, основанной на примате охраны государственной территории во благо общества. Цель разработки и реализации концепции заключается в формировании правовой модели территориального устройства, отвечающей задачам устойчивого развития и модернизации России.

Реализация территориального потенциала России как крупнейшего государства зависит от многих экономических, политических, географических и иных факторов. Однако ведущую роль играет именно правовой фактор, поскольку право играет роль универсального института, направленного на охрану правообладания (обладания государством своей территорией) и обеспечения развития общественных отношений внутри этой территории.

Основой территориального развития Российской Федерации выступает территориальное устройство, не отвечающее целям модернизации государства. Совершенствование территориального устройства Российской Федерации, направленное на реализацию территориального потенциала государства, требует междисциплинарного подхода к решению этой задачи. В настоящее время накоплен опыт экономической, политической, географической наук в части генерирования проектов изменения территориального устройства Российской Федерации в целях интенсификации ее устойчивого развития. Однако разработанные проекты не учитывают сложившуюся конституционную модель территориального устройства страны. В этой связи важную роль играет правовая оценка проектов со- вершенствования территориального устройства России и их дальнейшая корректировка с учетом правового фактора.

Усложнение системы территориального управления в современном мире, а также многоуровневость осуществления публичной власти выявляют необходимость комплексного анализа и прогнозирования внутрисистемных связей территориальных единиц в рамках системы территориального устройства государства.

Необходимыми базовыми чертами прогнозируемой правовой модели территориального устройства Российской Федерации являются: согласованность приоритетов развития системы территориального устройства с основами конституционного строя России; взаимосвязанность мероприятий проводимых реформ в их территориальном аспекте; стабильность территориального устройства; планомерность территориальных преобразований. Несогласованность реформ ведет к их недостаточной результативности, в частности, территориальный принцип управления так и не нашел достаточного применения в современной России в дополнение к широко используемому отраслевому. При этом нельзя не учитывать современные тенденции трансформации реализации многих конституционных принципов в современном мире (федерализма, самостоятельности местного самоуправления).

Вышеизложенное предопределяет необходимость правовой оценки сложившихся подходов к разработке концепции территориального устройства и проектов изменения, прогнозирования развития модели территориального устройства Российской Федерации, заложенной Конституцией 1993 г.

Историческую оценку целесообразно начинать с развития территориального устройства Древнерусского государства и централизованного Российского государства, разделенного на два периода и четыре этапа: период Древней Руси с этапом Древнерусской Прафедерации (IX–ХII вв.) и этапом интеграции с иностранными государствами (XIII – середина XV вв.); период Российского централизованного государства с этапом Московского централизованного государства (вторая половина XV в. – 1721 г.) и этапом Российской империи (1721–1917).

Необходимость выделения Древнерусской Прафедерации связана с широким спектром прафедеративных начал территориального устройства Древней Руси, максимально проявившихся с 1054 г. до конца XI в. Базовыми юридическими причинами утраты объединяющих начал прафедера-тивного образования к середине XII в. является несовершенство правовых (как законодательных, так и договорных) механизмов регулирования территориального устройства, дробление территорий земель на малые удельные княжества.

В государственно-правовом отношении период зависимости большинства русских княжеств от Монгольской империи и Золотой Орды оставил значительные последствия. Негативные последствия связаны прежде всего с ослаблением демократических начал и представительных ин- ститутов, позитивные – с организацией государственного аппарата и усилением исполняемости правовых норм, издаваемых государством.

Эффективность литовско-русского государства в XIII в. первоначально была обеспечена общностью интересов (противостояние Золотой Орде и крестоносцам). Высокая степень децентрализации управления сочеталась с широкой автономией русских земель, которая была гарантирована специальными правовыми актами Великого князя Литовского. В дальнейшем эффективность территориального управления польско-литовским государством снизилась, что связано с высокой степенью правового нигилизма представителей польско-литовского государства, а также дискриминацией подданных по национальному и конфессиональному признакам.

Формирование унитарной модели территориального устройства Российского централизованного государства было предопределено основной парадигмой его развития – формированием единого централизованного государства. Ключевой тенденцией развития Московского государства является политическая централизация в целях борьбы за независимость, а при обретении ее – за сохранение посредством отражения внешних угроз. В условиях социально-экономической разобщенности страны, отсутствия общероссийского рынка политико-территориальное устройство Московского государства искусственно заменялось административнотерриториальным устройством, а удельные князья становились боярами Московского государя.

Анализ территориального устройства Российской империи связан с рассмотрением империи как разновидности сложносоставного, но единого государства. Существенным отличием Российской империи от большинства иных империй выступало преимущественно мирное освоение новых земель, добровольное их вхождение в состав России нередко на договорной основе.

Дальнейшее развитие государства нашло отражение в формировании губернского устройства как основы всего территориального устройства Российской империи. Для этого периода характерна асимметричность статуса целого ряда регионов, соотношение регионального самоуправления с местным как важной части территориального управления в России, а также макрорегионам. Посредством формирования территориальных единиц макрорегионального уровня Российской империи эффективно решались задачи, сформулированные по следующим блокам: 1) военностратегические; 2) обеспечение территориальной целостности и основ государственного строя; 3) обеспечение единства государственного управления и реализации приоритетов политики государства; 4) экономическое развитие и внутрироссийская социально-экономическая интеграция.

После Октябрьской революции 1917 г. изменения территориального устройства нового государства и даже его территориального состава были весьма значительны. Но главное то, что впервые в истории России была принята Конституция, в которой государство провозглашалось федеративным.

В это время большое значение имеют Декларация прав народов России от 2 ноября 1917 г., нормы Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 гг., Конституций СССР 1924, 1936 и 1977 гг., а также иных нормативных правовых актов, регулировавших территориальное устройство.

Основными направлениями изменения территориального устройства РСФСР выступала автономизация ряда ее территориальных единиц и формирование большей части территориальных единиц в результате социально-экономического районирования с учетом комплекса факторов. Автономизация территорий РСФСР разделена на несколько периодов.

Проблемы размежевания, как в ходе национально-государственного строительства, так и автономизации во многом были обусловлены различной природой и статусом территорий, подвергаемых размежеванию. Учитывая отсутствие четких критериев размежевания, отнесение определенных территорий к административно-территориальным, автономным образованиям или субъектам федерации (и даже одной из двух федераций – РСФСР или СССР) носило произвольный характер. При попытках заложить в формирование административно-территориальных единиц и экономических макрорегионов научные критерии наблюдалось их противоречие с идеологическими установками размежевания. Ложно понимаемое право самоопределения народов как безусловное право на отделение либо произвольное изменение территориального устройства государства снижало эффективность территориального развития.

Особое внимание следует уделить опыту совнархозов, чей потенциал территориального развития не был реализован в условиях командноадминистративной системы управления.

Формально-юридически именно РСФСР и СССР стали первыми отечественными федеративными моделями территориального устройства. В дальнейшем РСФСР как крупнейший макрорегион СССР также формально был провозглашен федерацией. Тем не менее, многие черты территориального устройства СССР и, в большей степени, – РСФСР носили регионалистский и даже унитарный характер. Во многом это характерно и для современной Российской Федерации, хотя соотношение данных черт, разумеется, неодинаково.

Следует отказаться от крайних оценок территориального устройства РСФСР и СССР, продиктованных идеологическими предпочтениями. Ключевой аргумент состоит в том, что в классическое понимание союзного государства не укладываются многие современные федерации, в т. ч. Российская Федерация. Модели территориального устройства СССР и РСФСР были сформированы, исходя из потребностей развития государства и общества, достаточно эффективно функционировали многие десятилетия. Тем не менее, распад СССР был обусловлен и недостатками пра- вового регулирования территориального устройства, что актуализирует проблему совершенствования правового регулирования территориального устройства Российской Федерации.

Продолжение анализа предполагает исследование современного конституционно-правового регулирования территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов. Объективным следствием является независимость федеративного характера российской государственности от специфики субъектного состава Российской Федерации.

В современной России проявляются негативные последствия отсутствия делимитации границ субъектов Федерации. Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет ограниченность самостоятельности субъекта Федерации в отношении его территории. Решение целого ряда вопросов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации может и фактически относится к совместному ведению. Часть вопросов территориального устройства субъекта Федерации решается Российской Федерацией, часть – субъектами Федерации, часть – совместно органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Актуальна для современной России проблема отсутствия единства подходов и системности правового регулирования административнотерриториального устройства субъектов Федерации. Сложившаяся система соотношения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления России исключает их отождествление, но определяет взаимосвязанность их построения. Основы их соотношения определяются функциональным назначением: назначение территориальной организации местного самоуправления – оптимальное правовое, политико-организационное и социально-экономическое обеспечение возможности жителей определенной местности реализовать право на местное самоуправление; административно-территориального устройства – оптимальная организация государственного управления на всей территории субъекта Федерации. В связи с этим актуализирован поиск перспектив развития территориального принципа управления в субъектах Федерации.