Правовое регулирование участия российской федерации в договорных отношениях

Участие Российской Федерации в договорных отношениях продиктовано необходимостью реализации социально значимых функций, имеющих стратегическое значение для интересов общества. В данной связи исследование вопросов гражданско-правового положения Российской Федерации и ее участия в договорных отношениях, представляется весьма актуальным с точки зрения социальной, экономической и политической стабильности.

На современном этапе рассматриваемая нами тематика попадает в фокус научного внимания достаточно часто: исследование отдельных аспектов участия Российской Федерации в гражданских правоотношениях содержится в публикациях и монографиях В.Г. Голубцова [2; 3], А.А. Кузина [5], А.С. Левчука, С.В. Песина, Б.М. Гонгало [1], Е.А. Рыбалки [9] и проч. авторов. Тем не менее, как отмечает В.Г. Голубцов, отечественная правовая система все еще нуждается в принятии ряда нормативных актов, регламентирующих участие Российской Федерации в гражданском обороте, в т.ч. в рамках договорных отношений [2, с. 7]. Также следует отметить, что текущая правоприменительная практика, касающаяся вопросов участия государства в договорных отношениях, демонстрирует вариативность и неустойчивость.

С учетом вышеизложенного, целью настоящего исследования следует считать комплексный правовой анализ механизмов и особенностей участия Российской Федерации в договорных отношениях с выявлением потенциальных проблем нормативного регулирования. Данная цель реализуется посредством достижения следующих задач:

• 1)    представление характеристики и правовой природы государства как субъекта гражданских правоотношений;

• 2)    анализ договорных обязательств, в которых участвует Российская Федерация;

• 3)    исследование нормативно-правовой базы;

• 4)    анализ правоприменительной практики в области реализации договорных обязательств Российской Федерации.

Методы. Исследование проводилось с применением методов общенаучного познания: анализа, синтеза, систематизации, а также посредством частнонаучных методов: формально-логического, позволяющего исследовать нормативные правовые и судебные акты, метода юридической герменевтики, обусловливающего интерпретацию смыслов, заложенных законодателем в текст нормативно-правовых актов, регулирующих гражданско-правовой статус Российской Федерации, а также смыслов, фиксируемых в судебных постановлениях.

Обсуждения .

Следует сказать, что положения об участии государства в качестве одной из сторон договоров являются для отечественной доктрины новеллой, введенной лишь в 1990-е гг., так как в советском праве гражданский оборот был существенно ограниченным в силу идеологических, политических и экономических причин. В частности, как отмечает Д.С. Панина, «товары народного потребления производились по государственному заказу и распределялись между торговыми точками, также находившимися в государственной собственности», тогда как производство для государственных нужд фактически «осуществлялась собственными средствами посредством определения плана для предприятий» [8, с. 144].

Система правового регулирования участия Российской Федерации в договорных отношениях опирается главным образом на положения ст. 124 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), согласно которым государство, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, муниципальные образования выступают участниками гражданских правоотношений наравне с физическими и юридическими лицами [4].

Кроме того, отечественный законодатель в рамках положений п. 1 ст. 125 ГК РФ акцентирует тот факт, что государство как субъект гражданского права представлено не в качестве единой публично-правовой формации, а реализует свои полномочия в рамках многоуровневой системы, обусловленной федеративным устройством [4]. Это, по мнению А.А. Кузина, представляет собой дополнительную сложность для правоприменительной практики [5].

Согласно общему правилу, в гражданском законодательстве не могут иметь место особенные механизмы и принципы участия в договорах Российской Федерации, так как это будет нарушать равные начала вступления в гражданские правоотношения. Исключениями из данного правила выступают преференции, зафиксированные в ч. 3 ст. 55 Конституции и абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ.

Несмотря на декларируемое равенство, государство в лице властных ведомств выступает специфическим субъектом договорных правоотношений. Схожий тезис выражает В.Л. Слесарев: государство выступает стороной договоров – непосредственно или опосредовано – является особым субъектом гражданских правоотношений, функционирующим наряду с «классическими» субъектами – физическими и юридическими лицами [11, c. 165].

В.Г. Голубцов в рамках монографического исследования говорит о том, что Российская Федерация как участник обязательственных правоотношений способна выполнять роль стороны договорных правоотношений, субъекта гражданско-правовой ответственности, участника наследственных правоотношений, участника авторских и патентных правоотношений [2].

Р.Р. Садриева в диссертационном исследовании выражает мнение, превалирующее в новейших юридических исследованиях: статус и роль Российской Федерации как участницы договорных правоотношений весьма схожи со статусом и ролью юридических лиц. Как и юридическому лицу, государству-субъекту договорных отношений свойственны «организационное единство, наличие обособленного имущества, способность отвечать по своим обязательствам, приобретать от своего имени гражданские права и обязанности, способность быть истцом и ответчиком в суде» [10]. Де факто государство в рамках договорных отношений наделено, обладает или пользуется правами юридического лица. В данной связи возникает вопрос о придании Российской Федерации статуса юридического лица. Потребность в этом обусловлена нейтрализацией рисков злоупотреблений со стороны государства в ситуациях возложения на него гражданско-правовой ответственности. Если же государство не будет считаться субъектом, аналогичным юридическому лицу, возникает риск превалирования публичных целей и функций, за счет чего государство способно избежать или значительно сократить объем гражданско-правовой ответственности.

Как отмечает В.Г. Голубцов, в вопросе о наделении государства статусом юридического лица следует учитывать тот факт, что юридическим лицом принято считать структуру, имеющую функциональное назначение юридического лица, признаки юридического лица, вне зависимости от наличия статуса государственного органа. Следовательно, государство, посредством возложения функций и властных полномочий на государственный орган, предприятие или учреждение, обладает правосубъектностью юридического лица [2].

В судебной практике Российской Федерации за последние годы не обнаружено случаев, где бы прямо обсуждался вопрос о признании Российской Федерации юридическим лицом или предоставлении ей статуса юридического лица в качестве стороны договора. Ни Верховный Суд РФ, ни Конституционный Суд РФ, ни иные судебные инстанции не высказывались о схожести статуса Российской Федерации со статусом юридического лица как самостоятельного субъекта граждан- ского права, способного выступать в договорных отношениях.

Тем не менее, государство способно косвенно участвовать в договорных отношениях посредством осуществления хозяйственной деятельности государственных предприятий и учреждений. Деятельность подобных юридических лиц регламентирована положениями ст. 124 и 125 ГК РФ, согласно которым данные лица реализуют свои имущественные права и обязанности наравне с другими лицами.

Все вышеизложенное приводит к выводу о двойственном статусе государства как стороны договорных отношений: с одной стороны, отношения, в которые вступает государство, не могут иметь полноценной товарно-денежной формы и, соответственно, быть включенными в систему гражданско-правового регулирования; с другой стороны, государство способно в лице своих представителей – властных ведомств различных уровней – формировать имущественные отношения и хозяйственные связи, пусть и в рамках особого статуса, отличающего государство от прочих участников этих отношений. Таким образом, следует согласиться с В.Г. Голубцовым в том, что государственные предприятия и учреждения являются представителями государства, но, в отличие от него, способны выступать субъектами ограниченных вещных прав, базирующихся на праве государственной собственности [2].

Е.А. Рыбалка представляет следующий перечень отличительных черт договорных правоотношений, одной из сторон которых выступает государство:

• 1)    особый субъектный состав (одна из сторон договора – государство в лице государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций и т.п.);

• 2)    особый порядок заключения договоров (проведение конкурсных процедур: аукцион, запросы котировок и предложений и проч.);

• 3)    целевое назначение исполнения договора (часто договоры заключаются во исполнение программных мероприятий или программ социально-экономического развития);

• 4)    публичное раскрытие содержания договора и невозможность применения к нему положений о коммерческой тайне [9, с. 158].

Последняя из перечисленных особенностей сопряжена с наличием публичного начала в договорных отношениях с участием Российской Федерации. Так, к примеру, в Определении ВС РФ от 05.07.2018 по делу NА34-4692/2017 рассматривается дело о заключении договора, направленного на удовлетворение государственных потребностей (строительство транспортной инфраструктуры – метрополитена), финансирование которых осуществляется за счет бюджетных

средств. Подобные правоотношения требуют публичного контроля, но проведенная ранее третейская процедура, ввиду ее конфиденциальности, не могла обеспечить публичный контроль за закупкой и исполнением договора.

Согласно положениям п. 2 ст. 1 Закона о третейских судах в третейский суд по соглашению сторон может передаваться любой спор, если иное не установлено федеральным законом. Тем не менее, договорные отношения в данном случае были осложнены публичным элементом, что ставит вопрос об арбитрабельности спора. Верховный Суд отметил, что наличие публичного элемента в гражданско-правовых отношениях создаёт ограничение свободы сторон по установлению условий договора, что определено ГК РФ [4]. Такое осложнение может влиять на возможность использования альтернативных способов разрешения спора, в т.ч. третейского разбирательства.

Кроме того, Суд определил, что участники гражданских правоотношений должны иметь чёткое понимание наличия подобных ограничений. В споре заявитель не оспаривал гражданско-правовую природу отношений закупки товаров отдельными юридическими лицами, однако подчёркивал наличие в них публичного элемента, предполагающего интерес неограниченного круга лиц. Данное Определение подчёркивает существенную роль публичного элемента в гражданско-правовых отношениях с участием государства и его субъектов. Это влияет на возможность передачи споров на рассмотрение третейских судов, что связано с необходимостью публичного контроля. Верховный Суд формализует понимание, что диспозитивность гражданских правоотношений ограничивается в случаях, когда присутствует публичный интерес [6].

Российская Федерация, подобно иным субъектам гражданского права, имеет права и полномочия на заключение договоров. Речь идет о конкретном перечне видов и типов договорных конструкций; как указывает Р.Р. Садриева, существуют виды договоров, которые в целом не доступны государству: государство не способно заключать некоторые договоры из-за того, что в их предмет не входит достижение публичных целей и удовлетворение публичного интереса [10, с. 117].

Речь, в частности, идет о том, что Российская Федерация не может заключать договоры розничной купли-продажи, договоры ренты, договоры простого товарищества и прочие договоры, ориентированные на удовлетворение личных, семейных и бытовых нужд. При этом, Российская Федерация способна заключать договоры, регулируемые положениями гражданского законодательства, связанные с удовлетворением хозяйственных нужд органов публичной власти, выступающих от имени государства.

При этом, государство может считаться стороной как задокументированных, так и фактических договорных отношений (т.е. договорных отношений, сформированных в результате обстоятельств взаимодействия сторон, но без подписания договора). В качестве примера можно привести Определение № 310 ЭС19 26526 Верховного Суда РФ, опубликованное в 2020 г. В рамках дела суд рассмотрел ситуацию, при которой общее собрание собственников нежилого здания поручило одному из собственников (частному обществу) провести ремонт крыши и заключить договор с подрядной организацией. Субъект Российской Федерации, владеющий частью помещений, и учреждение, имевшее помещения в управлении, не были сторонами соответствующего договора. Общество заключило договор с частным сообществом, в результате чего были выполнены и оплачены работы. Субъект РФ и учреждение отказались оплачивать свою долю, в связи с чем общество обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании доли. Судьи отклонили иск, указав, что для исполнения ремонтных обязательств должен быть заключён государственный контракт в соответствии с Законом № 44 ФЗ. В отсутствие подобного контракта, по мнению суда, взыскание оплаты с публичных собственников невозможно.

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов и направил дело на повторное рассмотрение. Судебная коллегия указала, что обязательства по оплате расходов на содержание и ремонт общего имущества возникают в силу прямых норм ГК РФ и жилищного законодательства, независимо от наличия государственного контракта. Верховный Суд подчеркнул, что невозможность взыскания оплаты с публичных организаций при отсутствии контракта нарушает нормы, установленные обзорами практики по 44 ФЗ – в частности, п. 24 Обзора Президиума ВС РФ от 28 июня 2017 г., согласно которому наличие или отсутствие контракта не освобождает государство от исполнения обязанностей по содержанию имущества. Суд признал, что даже в отсутствие контракта публичный собственник обязан участвовать в расходах по содержанию общего имущества на основании императивных норм гражданского и жилищного законодательства. Это подтверждает способность Российской Федерации выступать стороной правоотношений и выполнять обязанности в отсутствие формального договора [7].

Как следует из вышеизложенного, характерной чертой договорных отношений с участием Российской Федерации является сочетание гражданско-правовых и публичных начал – т.е. договоры, заключаемые государством, априорно сочетают в себе частные и публичные элементы (к примеру, соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения и соглашения о частнопубличном партнерстве). А.А. Кузин пишет о том, что соотношение публичных и частных начал в области договорных правоотношений, одной из сторон которых является Российская Федерация, выступает одним из наиболее дискуссионных вопросов современной юридической науки. Не- которые авторы заявляют о необходимости сокращения или исключения государственного участия в гражданско-правовых договорных отношениях, другие же высказывают противоположную точку зрения. До сих пор не наблюдается единства мнений по вопросу механизмов и принципа сочетания публичных и частных интересов в гражданском обороте с участием государства [5].

Весьма полезными для правоприменительной практики выступают, по нашему мнению, выводы А.А. Кузина о том, что особые качества правосубъектности государства, связанные с наличием властных прерогатив и публичных интересов, «не должны изменить природу гражданских правоотношений, в которых участвует государство, превратить их в смешанные отношения с элементами власти-подчинения» [5]. Регулирование правовых конструкций с участием публичных субъектов не должно не попадать в зависимость от публичной составляющей. Следовательно, важно установить предел допустимости использования публичных начал в правовой регламентации договорных отношений с участием государства. Тем не менее, при этом следует согласиться с Б.М. Гонгало в том, что идеальный баланс публичных и частных начал в правовом регулировании рассматриваемой нами области едва ли достижим [1, c. 256].

Результаты

В современной отечественной правовой доктрине государство и его субъекты воспринимаются как равноправные участники гражданских правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами, что закреплено в положениях Гражданского кодекса. При этом многоуровневая структура государства, обусловленная федеративным устройством, создаёт существенные сложности для правоприменения, так как государство не является единым субъектом, а действует посредством разного рода структур на различных уровнях власти.

Несмотря на формальное равенство с другими субъектами гражданских правоотношений, государство в лице своих органов обладает специ- фическим статусом, обусловленным особенностями публичной власти и необходимостью учета публичных интересов при заключении и исполнении договоров.

Статус Российской Федерации как участника договорных правоотношений близок к статусу юридического лица (но не тождественен ему), поскольку государство обладает организационным единством, обособленным имуществом, правоспособностью отвечать по обязательствам и участвовать в судебных процессах.

Государство, с одной стороны, не является полноценным субъектом товарно-денежных отношений и действует в рамках публично-правового статуса; а с другой – через свои органы и учреждения реализует имущественные права и обязанности, что позволяет ему косвенно участвовать в хозяйственной деятельности и имущественных правоотношениях.

Договорные отношения с участием Российской Федерации сочетают гражданско-правовые и публичные начала, что детерминирует их двойственную природу. Несмотря на наличие властных полномочий, государство должно сохранять гражданско-правовой, равноправный характер таких отношений и избегать трансформации в иерархичные отношения подчинения и управления.

Выводы

Перспективы развития законодательства и судебной практики в области участия Российской Федерации в договорных отношениях связаны с необходимостью более чёткого закрепления правового статуса государства как особого субъекта гражданского права. Важно разработать механизмы обеспечения баланса публичных и частных начал, обеспечить прозрачность и эффективность ответственности государства в договорах. Дальнейшее совершенствование правоприменительной практики и нормативной базы позволит достичь определённости правоприменения и снизить риски злоупотреблений, что будет способствовать стабильности и развитию гражданского оборота в целом.