Правовое регулирование «жилищного вопроса» в Советской России в 1920-е гг.

«Жилищный вопрос», остро стоявший в царской России, усугубился после прихода к власти большевиков. Так, только в одной Москве жилищный фонд был сокращен на 25 %1. В 1923 г. в Москве на одного жителя в среднем приходилось 9 кв. м (Гуревич, 1924: 8), в 1924 г. - 5,7 кв. м (Диканский, 1926: 79) при минимальной санитарной норме 8 кв. м. По данным М.Г. Диканского, в Москве одна четверть всего населения проживала в однокомнатных квартирах, при этом на одну комнату приходилось от 4 до 10 жильцов (Диканский, 1919: 15). В Ростове-на-Дону общая жилплощадь с 1914 по 1924 г. уменьшилась на 8 % и составила 5,41 кв. м1. По подсчетам Алмазова и Горского, за 10 лет, с 1914 по 1924 г., было разрушено свыше 200 000 домов. Ущерб, нанесенный за это же время сохранившимся жилищам, составляет 13 % их первоначальной стоимости (Ди-канский, 1925: 35).

Историографический анализ позволил выделить следующие причины «жилищного голода» в 1920-е гг.: стремительная урбанизация и, как следствие, высокий прирост населения, последствия Первой мировой и Гражданской войн, естественное разрушение домовладений, последствия «новой» жилищной политики Советской России.

После Октябрьской революции для решения назревшего жилищного вопроса советское правительство взяло курс на «новую жилищную политику», включающую в себя создание национализированного и муниципализированного жилищного фонда, а также жилищно-арендных кооперативных товариществ (ЖАКТов), введение минимальной санитарной нормы жилой площади, дифференцированное распределение квадратных метров и квартирной платы, исходя из классового подхода и революционного правосознания и др. Жилищная политика Советской России в первое десятилетие после Октябрьской революции, с одной стороны, была направлена на создание национализированного и муниципализированного фонда, который позволил бы эксплуатировать его в интересах трудящихся, с другой – на регулирование в целом жилищного вопроса. Стоит отметить, что в данный период жилищное законодательство не было кодифицировано, хотя издательства выпускали сборники и справочники, освещающие правовое регулирование жилищного вопроса2 (Барсегянц, 1922; Гурский, 1927). Кроме того, широкая дискуссия развернулась и на страницах журнала «Советская юстиция» (Язенок, 1922: 17), где также публиковались нормативно-правовые акты и давались разъяснения по применению.

В 1917 г. было принято Постановление НКВД «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса», в котором определялся порядок жилищного передела (Ка-молов, 2009: 105). Городские самоуправления получили право секвестировать все пустующие помещения, пригодные для жилья, и вселять граждан, нуждающихся в помещении3.

В декабре 1917 г. были запрещены все сделки с недвижимостью, в августе 1918 г. была ликвидирована частная собственность на недвижимое имущество в городах (Орлов, 2010: 118). Логическим завершением данной политики стала кампания «выселения» и «ущемления» буржуазии (Орлов, 2010: 13), узаконенная Декретом ВЦИК СНК РСФСР от 14 мая 1923 г. «О муниципализированных строениях». Все домовладения, изъятые у владельцев до 22 мая 1922 г., а также все бесхозные строения были признаны Декретом муниципализированными4. В квартиры «бывших» стали вселяться нуждающиеся в квадратных метрах рабочие (Меерович, 2008: 16). Как отмечает Н.Б. Лебина, состав жильцов дома складывался стихийно. В одной квартире или комнате жили люди, никак не связанные друг с другом (Лебина, 1999: 183).

Безусловной национализации подлежали дома, конфискованные по суду; принадлежавшие лицам, бежавшим за границу; выморочные строения. В первую очередь национализировались дома граждан, имеющих несколько домовладений. Национализации и муниципализации подвергалось только недвижимое имущество буржуазии, служителей церкви и лиц, живущих на нетрудовые доходы5. Выселение граждан допускалось только в случаях острой общественной необходимости, по особому мотивированному постановлению местного исполкома. При этом гражданам предоставляли в соответствии с установленными санитарными нормами жилье6.

Жилищный фонд, изъятый из гражданского оборота, распределялся в следующем порядке:

• 1)    благоустроенные дома, не требующие ремонта, передавались многочисленным советским учреждениям;

• 2)    недостроенные или требующие ремонта дома сдавались в аренду до 12 лет с преимущественным наймом кооперативов;

• 3)    небольшие дома (до 55 кв. м), не представляющие интереса для коммунального отдела, денационализировались и возвращались бывшим владельцам (Барсегянц, 1922: 3).

Для реализации «новой жилищной политики» был создан Центральный жилищный подотдел, на который были возложены следующие задачи:

• а)    управлять всеми домами, занятыми под учреждения и муниципализированными;

• б)    проводить всестороннее их обследование и учитывать обстановку и оборудование;

• в)    осуществлять санитарный и технический надзор;

• г)    координировать все мероприятия по благоустройству и ремонту в этой области;

• д)    контролировать движение жильцов в этих домах и отвод квартир и комнат;

• е)    принимать все необходимые меры к своевременному и аккуратному взносу плательщиками причитающихся с них сумм;

• ж)    вырабатывать необходимые формы и бланки анкет и переписей и проводить общегородскую жилищную перепись;

• з)    создавать проекты мероприятий к упорядочению жилищного вопроса и ослаблению жилищного кризиса.

Вся практическая работа по учету и распределению жилья сосредоточилась в руках жилищных районов1. Для каждого помещения, пригодного для жилья, составлялась учетная карта, в которой содержались сведения о количестве комнат, жилой полезной площади (то есть площади, пригодной для жилья, не занятой печами, стенами, углами и т. п. В проходных комнатах таковой считались 2/3 общей площади. Кроме того, при исчислении полезной площади жилого помещения из последней исключались темные комнаты, коридоры, передние, сени и служебные помещения2), количестве жильцов, лиц, имеющих право на дополнительную жилую площадь3. С целью реализации новой жилищной политики были созданы квартальные организации, находившиеся в непосредственном подчинении милиции. На них возлагались следующие задачи: ведение домовых книг, наблюдение за санитарным состоянием кварталов; учет помещений, выяснение степени уплотненности освобождающихся площадей и т. д., жилищных подотделов; содействие при проведении военной, трудовой и др. мобилизации и повинностей; обязательное участие при обысках, арестах, конфискациях и реквизициях, а также при выселениях, перемещениях, уплотнениях и обследованиях жилищ; сообщение всякого рода статистических данных по специальным приказам и распоряжениям; наблюдение за исполнением гражданами декретов, обязательных постановлений и распоряжений советской власти4. На основании инструкции НКВД от 14 ноября 1921 г. № 478 и Постановления Кубано-Черноморского облисполкома от 26 февраля 1923 г. № 102 кварткомы г. Краснодара были обязаны произвести обследования всех жилых объектов в городе в целях выявления жилых помещений, заселенных ниже санитарной нормы. Кварткомы, домкомы или домовладельцы в четырехдневный срок обязаны были занести вселившихся жильцов в домовые книги и предоставить данные для регистрации в милиции5. Кроме того, горсовет обязал домкомы и кварткомы по первому требованию выдавать справки рабочим и служащим на освободившееся жилье6. Согласно Постановлению СНК РСФСР «О мероприятиях по жилищному хозяйству в городских поселениях» всю свободную жилую площадь жилищно-арендные кооперативные товарищества и жилищные товарищества обязаны были сдавать в распоряжение городских советов для заселения этой площади трудовыми элементами7.

При освобождении площадь передавалась правлению кооператива и заселялась в соответствии с Уставом жилищного кооператива. Так, в первую очередь свободные квадратные метры распределялись среди нуждающихся членов товарищества, в последнюю – лиц, не состоящих в нем8. Членам ЖАКТа предоставлялось право выбирать для вселения кого-либо из участников кооператива, стоящих в очереди на получение жилья9.

Значительная часть жилой площади оказалась в ведении коммунальных отделов, на которые были возложены следующие задачи: распределение квадратных метров, взимание квартирной платы; вселение, выселение или уплотнение граждан (Милищенко и др., 2019). Стоит отметить, что данная политика не смогла удовлетворить всех нуждающихся в жилье, и рабочие были вынуждены заселять малопригодные для жилья помещения.

Согласно Инструкции ВЦИК и СНК по выселению граждан из занимаемых ими помещений дела о выселении рассматривались народным судом или в административном порядке при потере места работы, при условии, что жилое помещение было закреплено за учреждением или предпри-ятием1. Инструкция устанавливала перечень оснований для выселения в судебном порядке:

• 1)    неплатеж квартирной платы (следуя логике революционного правосознания, был установлен дифференцированный срок от 7 дней (для эксплуататорских классов) до двух месяцев (для лиц, занимающихся общественно полезным трудом, а также инвалидов, семей мобилизованных, лиц, получающих государственные стипендии или пособия);

• 2)    хищническое отношение к жилью;

• 3)    занятие жилого помещения без разрешения жилотдела или домоуправления. Все фактически проживающие обязаны быть прописанными. Это же касается и самовольно вселившихся, однако необходимо было сделать оговорку: «временно въехал самовольно». О выселении же их надлежит обращаться через милицию или непосредственно в суд²;

• 4)    поведение нанимателя помещения, делающее невозможным совместное проживание в квартире³.

С 1926 г., согласно Постановлению СНК РСФСР от 13.09.1926 г. «Об упорядочении работы судов в области жилищного дела»4, в судебном порядке не разбирались вопросы об изъятии излишков внутри комнат, об общих групповых или одиночных внутридомовых переселениях. Все дела о жилищных спорах в судах первой инстанции должны были рассматриваться не более двух недель со дня их поступления (Гурский, 1927: 386).

Анализируя заявления и жалобы обывателя «во власть», мы выделили еще одну причину выселения – социальное происхождение. Так, гр. Пакудин, которого обвиняли в спекуляции, в условиях жилищного кризиса и исходя из идеи революционного правосознания, был выселен из занимаемого им жилого помещения, так как он «не занимался общественно полезным трудом в Советской Республике»5. Нередко в фондах контрольных органов можно встретить жалобы следующего содержания (стиль и орфография сохранены): «Каспаров <...> как белый офицер и доброволец, к низшему классу не подходит, хотя он сейчас и член партии. <...> Отец его бывший управляющий имел земельный надел на две души, эксплуатировал землю и получал с нее доход и таким образом за свою жизнь отстроил два дома. <...> Пусть это посмотрит комиссия»6.

Ст. 171. ГК РСФСР 1922 г. предусматривает расторжение договора найма жилого помещения в судебном порядке в случае, если наймодатель не произвел в установленный срок лежащего на его обязанности ремонта, если наниматель умышленно или по небрежности ухудшает состояние имущества, если наниматель пользуется имуществом не в соответствии с законом, договором или назначением имущества7.

В случае выселения ввиду необходимости произвести капитальный ремонт в муниципализированных домах гражданам были обязаны предоставить новое жилье. По окончании ремонта выселяемый имел право вновь поселиться в той же квартире. Хотя стоит отметить, что, если освободить площадь были обязаны лица, не принадлежащие к категориям рабочих и служащих, их выселяли немедленно, не дожидаясь отвода соответствующего помещения жилищным отделом8. Истцы в своих заявлениях ссылались на неуплату квартирных платежей, на то, что собственник не производит обязательные ремонтные работы. В частности, упоминались «трещины печей», угрожающие пожаром; «гнилые концы балок», из-за которых возможен обвал потолка или провал пола, невозможность совместного проживания и т. д. Так, соседи Костромина А. подали иск о его выселении. Алексей Костромин в своем заявлении в Бюро комячейки указал: «4-го апреля с.г. на меня было подано заявление СТАНИЛЕВИЧЕМ с тем, что я ему не даю покоя, что я живу не как коммунист, а как буржуа, что у меня как жена, так и я каждый день пьяные и всегда всевозможные пи-рушки»1. Следствием было установлено, что оба соседа спорили из-за квартиры, в которой проживал Костромин, вследствие чего они устраивали постоянные скандалы, вылившиеся в «жилищные войны»: «<...> по этому конфликту СТАНИЛЕВИЧ подал заявление Военкому 65-го Тер. полка, последний приказал произвести дознание. Из заключения по данному дознанию установить виновности КОСТРОМИНА нельзя. Помимо того, что, по показанию коменданта 65-го полка ДОДОНОВА и агента Коммунхоза БУКРАБА, виновность сводится к оскорблению КОСТРОМИНЫМ СТА-НИЛЕВИЧА словом контрреволюционер, приписывая громадное значение этому оскорблению, он, СТАНИЛЕВИЧ, подыскивает всевозможные пути на мщение КОСТРОМИНУ, причем, кроме агитации среди масс беспартийных, он загружает бумажками склочного характера и местный Отдел ОГПУ, и 65-й Тер. полк, и Комячейку Оперода, и Таможни, и ЧОК РКП(б), разукрашивая эти бумажки всевозможными небылицами, заслуживая в то же время сам должного внимания. Из ряда заявлений усматривается его темное происхождение. <...> Из заявлений также видно, что у него, СТАНИЛЕВИЧА, был брат Владимир расстрелянный Красными за контрреволюцию. Брат Леонид как черно-биржевик, делец, имевший притон карточной азартной игры, местным Отделом ОГПУ в текущем году выслан на 2 года в Сибирь»2.

Во избежание в дальнейшем возникновения скандалов на почве квартирных неурядиц, отдел местного хозяйства (ОМХ) внес предложение в Новороссийский горсовет расселить Костромина и Станилевича3.

Следует отметить, что при рассмотрении таких дел суду приходилось учитывать и менталитет обывателя: «ломай все старое буржуазное», стремление некоторых жильцов избавиться от неугодных соседей и захватить их жилую площадь (Сорокин, 1922: 5‒6).

В 1920-х гг. народные суды были переполнены исками о выселении, поэтому для того, чтобы разгрузить суды, в 1927 г. были созданы примирительно-конфликтные комиссии по жилищным делам в составе представителей коммунального отдела, жилищной секции (а при отсутствии ее – коммунальной секции) городского совета и союза жилищной кооперации. Данные комиссии рассматривали следующие споры между жильцами и домоуправлением: об установлении или снятии перегородок, о разверстке оплаты коммунальных услуг, о порядке использования полезной нежилой площади в квартирах, о выдаче домоуправлениями жильцам справок и удостоверений; о порядке уборки, закрытия и открытия наружных входов; о часах ночного покоя4. В 1929 г. компетенция примирительно-конфликтных комиссий по жилищным делам была расширена Постановлением ВЦИК и СНК «О примирительно-конфликтных комиссиях по жилищным делам». Так, помимо вышеуказанных споров, примирительно-конфликтные комиссии теперь рассматривали жалобы жильцов на волокиту, на постановления общих собраний жилищных товариществ, а также вопросы о порядке пользования жилой площадью лицами, проживающими в одной комнате; о переизбрании жильцами или о назначении домоуправлением ответственного лица по квартире, о взыскании задолженности по коммунальным услугам5.

Правила об административном выселении относились только к одной категории домов ‒ закрепленным в установленном порядке за госучреждениями. Все лица, проживавшие в таких домах, если они не имели связи по службе или работе с названными учреждениями, подлежали выселению в административном порядке (Раевич, 1924: 52).

В 1921 г. советская власть разрешила в городах приобретать на возмездной основе строения на социализированной земле. При совершении сделки по отчуждению недвижимости согласно декрету от 8 августа 1921 г. должны были соблюдаться предусмотренные им правила: продавец был обязан представить удостоверение от коммунотдела о принадлежности ему отчуждаемого имущества и о несовершении им, его супругом и несовершеннолетними детьми актов отчуждения недвижимости за предшествующие сделке 3 года, покупатель – удостоверение также от коммунотдела об отсутствии у него, его супруга и несовершеннолетних детей в данной местности каких-либо строений, и, кроме того, стороны обязаны были дать нотариусу соответствующие расписки о неимении недвижимости в другой местности1.

Все арендаторы, как жилищные товарищества, так и частные лица, обязывались сдать 10 % жилой площади в жилотдел в качестве натурального налога, хотя на практике было трудно вычислить эти 10 %, точно разграничив комнаты, остающиеся в полном распоряжении владельца, и отчуждаемую в распоряжение коммунотдела одну комнату.

В 1928 г. Постановлением СНК РСФСР разрешалось частное жилищное строительство, которое, впрочем, находилось под пристальным присмотром государства2.

Таким образом, первое десятилетие после Октябрьской революции ознаменовалось переходом к «новой жилищной политике», которая должна была решить жилищный вопрос. Первые декреты советской власти в области жилищного законодательства были направлены на создание муниципализированного и национализированного жилого фонда, что позволило решить жилищный вопрос в интересах трудящегося класса. Так, в городах были запрещены все сделки с недвижимостью, вводились минимальная санитарная норма и дифференцированная плата за жилье. Под контролем государства находились вопросы вселения и выселения граждан из занимаемых помещений. Для реализации «новой жилищной политики» были созданы Центральный жилищный подотдел, кварткомы, домкомы и др.