Правовой механизм защиты прав родителя при выезде несовершеннолетних детей за пределы Республики Таджикистан: пробелы законодательства и пути их устранения

В современном мире вопросы защиты прав несовершеннолетних при международном перемещении приобретают особую актуальность. Как справедливо отмечает Н.В. Тригубович, «в последние десятилетия как на уровне международных соглашений, так и на уровне национальных законодательств четко прослеживается тенденция нормативного признания совместного исполнения родительских обязанностей раздельно проживающими родителями, что подчеркивает важность сохранения стабильного активного участия обоих родителей в жизни ребенка даже после распада семьи» [5, С. 67]. Одним из ключевых инструментов регулирования выезда несовершеннолетних за пределы государства является институт согласия родителей. Однако практика применения данного института в Республике Таджикистан выявляет существенные пробелы в законодательстве, которые могут приводить к нарушению прав как родителей, так и самих детей.

Нормативная база

Основополагающей нормой, регулирующей выезд несовершеннолетних за пределы Республики Таджикистан, является статья 252 Гражданского кодекса Республики Таджикистан от 24.12.2022 № 1918 «Право на место жительства и свободу передвижения» [6]. Данная норма устанавливает следующее: «1. Физическое лицо имеет право на место жительства. 2. Физическое лицо имеет право на свободное передвижение, свободный выбор места жительства, его изменения, выезд за пределы республики и возвращения в нее, за исключением случаев, предусмотренных законом. 3. Физическое лицо, не достигшее восемнадцати лет, имеет право на выезд за пределы республики и возвращения в нее только с согласия родителей или лиц, их заменяющих, и в их сопровождении или в сопровождении лиц, которые уполномочены ими».

Часть 3 статьи 252 Гражданского кодекса Республики Таджикистан содержит два принципиальных требования для законного выезда несовершеннолетнего за пределы страны. Во-первых, законодатель использует формулировку «с согласия родителей» во множественном числе, что предполагает необходимость получения согласия обоих родителей. Во-вторых, несовершеннолетний должен находиться «в их сопровождении или в сопровождении лиц, которые уполномочены ими», что также указывает на множественное число – уполномочены обоими родителями. Таким образом, буквальное толкование данной нормы свидетельствует о том, что для законного выезда несовершеннолетнего за границу требуется согласие обоих родителей, а не одного из них.

Настоящая статья основана на анализе конкретного дела из практики автора, представляющего интересы отца двоих несовершеннолетних детей – гражданина Республики Таджикистан, проживающего в настоящее время в США. В 2020 году доверитель оформил нотариальное согласие на выезд детей за пределы Республики Таджикистан на имя супруги с целью совместного переезда семьи для постоянного проживания в США. В 2022 году семья прибыла в США и начала совместное проживание. Однако в 2023 году бывшая супруга, воспользовавшись ранее оформленным нотариальным согласием, без ведома и согласия отца вывезла детей в третье государство, полностью лишив его возможности общения с детьми и участия в их воспитании.

При обращении в Главное нотариальное управление Министерства юстиции Республики Таджикистан с заявлением об аннулировании ранее выданного нотариального согласия доверителю было отказано со ссылкой на положения статьи 205 Гражданского кодекса Республики Таджикистан. Нотариальный орган указал, что выданное согласие не является доверенностью и не может быть отменено в порядке, предусмотрен- ном для доверенностей, рекомендовав обратиться в Миграционную службу. В связи с данной рекомендацией в Миграционную службу при Министерстве труда, миграции и занятости населения Республики Таджикистан было направлено письменное заявление с требованием об отмене ранее выданного нотариального согласия. В официальном ответе Миграционная служба указала на отсутствие законодательно закрепленных полномочий по удовлетворению заявленных требований, сославшись на то, что действующее законодательство Республики Таджикистан не наделяет данный орган компетенцией по аннулированию нотариальных согласий на выезд несовершеннолетних либо установлению запрета на их выезд по заявлению родителя.

Правовая природа нотариального согласия на выезд несовершеннолетних

Позиция нотариального органа строится на том, что нотариально удостоверенное согласие родителя на выезд ребенка не является доверенностью в смысле статьи 205 Гражданского кодекса Республики Таджикистан. Действительно, согласие на выезд ребенка и доверенность представляют собой различные правовые институты: доверенность является письменным полномочием для представительства перед третьими лицами, тогда как согласие на выезд представляет собой разрешительный документ для целей пограничного контроля, не содержащий элементов представительства. Соответственно, положения статьи 205 Гражданского кодекса о праве доверителя отменить доверенность в любое время формально не могут быть применены к нотариальному согласию на выезд ребенка.

Вместе с тем ни Закон Республики Таджикистан «О государственном нотариате» от 16.04.2012 № 810, ни Инструкция о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариусами Республики от 13.01.2015 № 7-а [7] не содержат специальных норм о порядке удостоверения и отмены нотариального согласия родителя на выезд ребенка за границу. В отличие от доверенностей, для которых Инструкция устанавливает механизм отмены в пункте 177, согласие на выезд детей оказалось вне правового регулирования. Данный правовой пробел создает ситуацию, при которой родитель лишен эффективного механизма защиты своих прав.

Между тем Семейный кодекс Республики Таджикистан [8] в статье 61 закрепляет принцип равенства прав и обязанностей родителей в отношении своих детей. Как отмечают Н.В. Три-губович, О.А. Хазова и другие исследователи,

«правовое положение ребенка в семье определяется с точки зрения интересов ребенка, а не прав и обязанностей родителей», при этом принцип обеспечения наилучших интересов ребенка «является ключевым для всей Конвенции» о правах ребенка [4, С. 29-30]. Закон Республики Таджикистан «О защите прав ребенка» [9] в статье 21 указывает, что ребенок имеет право на общение с обоими родителями, при этом расторжение брака родителей не должно влиять на права ребенка. Республика Таджикистан является участницей Конвенции ООН о правах ребенка, принятой резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 года [10], статья 11 которой требует от государств принятия мер для борьбы с незаконным перемещением и невозвращением детей из-за границы.

Сравнительный анализ законодательства государств СНГ

В Российской Федерации подход к регулированию выезда несовершеннолетних существенно отличается от порядка, установленного законодательством Республики Таджикистан. Согласно статье 20 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [11], для выезда несовершеннолетнего без сопровождения законных представителей достаточно нотариально оформленного согласия одного из родителей. Как отмечают А.Н. Кайль и соавторы, «достаточно согласия одного из родителей, если от второго родителя не поступало заявления о его несогласии на выезд своих детей» [2]. Защита прав второго родителя обеспечивается через механизм заявления о несогласии: согласно статье 21 того же Федерального закона, если один из родителей заявит о своем несогласии на выезд несовершеннолетнего гражданина, вопрос о возможности его выезда разрешается в судебном порядке. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25 июня 2020 года № 29-П [12] указал, что такой порядок позволяет своевременно и эффективно реализовать принадлежащее родителю право воспрепятствовать перемещению ребенка через государственную границу.

Детальный механизм установлен Приказом МВД России от 31 августа 2021 года № 651 [13]. Как отмечает Н. Рингельман, ранее отменить запрет на выезд ребенка можно было только в судебном порядке; изменения в законодательство были внесены Федеральным законом от 1 июля 2021 года № 268-ФЗ в связи с принятием вышеуказанного Постановления Конституционного Суда РФ, и появилась возможность отзыва заявления о несогласии во внесудебном порядке [3, С. 12]. Существенно, что в России данные о запрете вносятся в общую базу МВД и передаются в электронном виде в Пограничную службу ФСБ России, которая вносит информацию в единый список для предотвращения незаконного выезда ребенка за границу. Как подчеркивается в комментарии к данному закону, при наличии возражений второго родителя вопрос разрешается в судебном порядке [1].

Законодательство Республики Казахстан не содержит аналогичного механизма подачи заявления о несогласии на временный выезд несовершеннолетнего ребенка за границу. Нотариально засвидетельствованное согласие второго родителя требуется исключительно при выезде ребенка на постоянное место жительства за пределы Республики Казахстан совместно с одним из родителей (в соответствии с Правилами оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства [14]). При отсутствии такого согласия вопрос разрешается в судебном порядке. Для временного выезда (на отдых, лечение, в гости и т.д.) согласие второго родителя не требуется [15]. В Казахстане функционирует Автоматизированная информационная система органов исполнительного производства при Министерстве юстиции, которая интегрирована с Пограничной службой КНБ и позволяет гражданам дистанционно проверить наличие ограничений на выезд (в основном связанных с задолженностями по исполнительным производствам) [16].

В Республике Беларусь правовое регулирование выезда несовершеннолетних граждан ориентировано на упрощенный порядок для временных поездок. Согласно Закону Республики Беларусь от 20 сентября 2009 года № 49-З «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» [17], несовершеннолетний может выезжать за пределы страны в сопровождении одного из родителей без нотариально удостоверенного согласия второго родителя. При выезде без сопровождения родителей (например, с родственниками или в организованной группе) требуется нотариально удостоверенное согласие обоих родителей (или одного в отдельных случаях, таких как оздоровление). Если один из родителей не согласен с установленным законом порядком выезда, он вправе обратиться в суд с заявлением об определении иного порядка выезда несовершеннолетнего. В случае судебного решения о запрете сведения о ребенке включаются в банк данных о гражданах с временным ограничением на выезд. Таким образом, механизм защиты прав второго родителя реализуется исключительно в судебном порядке без административной процедуры подачи заявления о несогласии в органы внутренних дел.

В Кыргызской Республике подход к регулированию выезда несовершеннолетних также предусматривает судебное разрешение споров. В соответствии со статьей 71 Семейного кодекса Кыргызской Республики и Законом «О внешней миграции» от 17 июля 2000 года № 61 [18], для временного выезда ребенка за границу (на отдых, лечение, встречи с родственниками и т.д.) в случае спора между родителями вопрос разрешается в судебном порядке. Суд рассматривает такое дело не позднее одного месяца с даты принятия, с обязательным учетом мнения ребенка, достигшего 10 лет. Нотариально удостоверенное согласие родителей требуется в основном для самостоятельного выезда несовершеннолетнего или на постоянное место жительства (для детей 14-18 лет – с их согласия). Отсутствует административный механизм подачи заявления о несогласии с автоматическим запретом. Все споры решаются исключительно судом в интересах ребенка.

Существующая инфраструктура в Республике Таджикистан

В Республике Таджикистан уже функционирует эффективная система ограничения выезда граждан за пределы страны. Служба исполнения при Правительстве Республики Таджикистан, созданная в соответствии с указом Президента в апреле 2018 года, ведет Единый реестр должников с публичным доступом на официальном сайте [19]. Данная система обеспечивает автоматическую передачу информации об ограничениях пограничным органам. По имеющимся данным более 5000 граждан включены в реестр должников с ограничением права выезда, при этом в 2024 году около 1600 должников были остановлены на границе и уплатили более 24,7 миллиона сомони задолженности. Если плательщики алиментов не перечисляют установленные суммы в течение двух месяцев, сведения о них вносятся в реестр должников, и в отношении них вводятся ограничения на пересечение государственной границы.

Таким образом, техническая и организационная инфраструктура для ограничения выезда граждан в Республике Таджикистан уже создана и успешно функционирует. Существенный правовой пробел заключается в том, что данная система не распространяется на случаи защиты ро- дительских прав при выезде несовершеннолетних детей.

Ограниченные возможности защиты прав в рамках действующего законодательства

В условиях выявленного правового пробела возможности защиты прав родителя существенно ограничены. Н.В. Тригубович справедливо отмечает, что «похищение и переселение ребенка – это две стороны одной медали. Похищение – это незаконное перемещение ребенка, переселение – перемещение законное. Очевидно, что разрешение на переселение ребенка предотвращает его похищение родителем» [5, С. 69]. Вместе с тем, как указывает Н. Рингельман, «запрет на выезд несовершеннолетнего за границу, как правило, не имеет ничего общего с заботой о ребенке и чаще всего налагается с целью «насолить» супругу в период затяжного бракоразводного процесса» [3, С. 12]. В рассматриваемой ситуации положение прямо противоположное: родитель лишен возможности защитить свои права и права ребенка на общение.

Обращение в судебные органы с исковым заявлением об определении порядка общения с детьми осложнено процессуальной проблемой территориальной подсудности. Согласно статье 28 Гражданского процессуального кодекса Республики Таджикистан [20], иск предъявляется в суд по месту жительства ответчика. В рассматриваемой ситуации бывшая супруга с детьми находится на территории иностранного государства, что создает существенные препятствия для обращения в суды Республики Таджикистан. Обращение в правоохранительные органы согласно статье 3 Закона Республики Таджикистан «О милиции» [21] также имеет ограниченную эффективность, поскольку органы внутренних дел квалифицируют подобные ситуации как семейный спор, когда дети находятся с одним из родителей.

Предложения по совершенствованию законодательства

Системным решением выявленной проблемы должно стать создание правового механизма, обеспечивающего реализацию требований части 3 статьи 252 Гражданского кодекса Республики Таджикистан о необходимости согласия родителей на выезд несовершеннолетнего. С учетом функционирующей инфраструктуры Службы исполнения при Правительстве Республики Таджикистан представляется целесообразным использовать существующие технические и организационные решения для защиты родительских прав.

Первое предложение касается создания специализированного модуля в существующей системе. Целесообразно дополнить Единый реестр Службы исполнения специальным разделом «Ограничения на выезд несовершеннолетних по заявлению родителя». Данный модуль должен быть интегрирован с информационными системами пограничных органов аналогично существующему механизму ограничения выезда должников. При попытке пересечения границы несовершеннолетним пограничные органы будут автоматически получать информацию о наличии заявления второго родителя о несогласии на выезд.

Второе предложение связано с наделением компетентного органа соответствующими полномочиями: целесообразно наделение Министерства внутренних дел Республики Таджикистан или Миграционной службы полномочиями по приему заявлений родителей о несогласии на выезд несовершеннолетних детей и внесению соответствующих записей в единую базу данных. Альтернативным вариантом является предоставление МВД доступа к существующей базе Службы исполнения для внесения записей об ограничениях на выезд детей.

Третье предложение предусматривает принятие специального нормативного правового акта, регулирующего порядок выезда несовершеннолетних граждан Республики Таджикистан за пределы страны, с учетом положительного опыта отдельных государств-участников СНГ. Такой акт должен предусматривать: механизм подачи родителем заявления о несогласии на выезд ребенка (по аналогии с административной процедурой в Российской Федерации); порядок регистрации и электронного учета таких заявлений; механизм автоматического информирования пограничных органов; порядок судебного разрешения спора при наличии заявления о несогласии (с учетом преимущественно судебных подходов в Республике Казахстан, Республике Беларусь и Кыргызской Республике); механизм отзыва заявления о несогласии; возможность дистанционной проверки наличия ограничений аналогично существующему сервису проверки задолженности.

Кроме того, целесообразно дополнить Семейный кодекс Республики Таджикистан нормой, устанавливающей право родителя отозвать ранее выданное нотариальное согласие на выезд ребенка при существенном изменении обстоятельств. Также представляется необходимым дополнить статью 29 Гражданского процессуального кодекса

Республики Таджикистан нормой об альтернативной подсудности для исков об определении порядка общения с детьми в случаях, когда ответчик находится за пределами страны.

Заключение

Проведенное исследование выявило системный правовой пробел в законодательстве Республики Таджикистан. Часть 3 статьи 252 Гражданского кодекса Республики Таджикистан устанавливает материально-правовое требование о необходимости согласия родителей на выезд несовершеннолетнего за пределы страны, однако процессуальный механизм реализации данного права при изменении обстоятельств в законодательстве отсутствует. Это создает правовую неопределенность и лишает родителя возможности эффективно защитить свои права и права ребенка на общение с обоими родителями.

Сравнительный анализ законодательства государств-участников СНГ демонстрирует разнообразие подходов к решению аналогичных проблем – от административного механизма заявления о несогласии на выезд ребенка с использованием электронных баз данных, интегрированных с пограничными службами (Российская Федерация), до преимущественно судебного разрешения споров (Республика Казахстан, Республика Беларусь, Кыргызская Республика). Существенным преимуществом Республики Таджикистан является наличие уже функционирующей инфраструктуры Службы исполнения при Правительстве Республики Таджикистан, включая Единый государственный реестр должников с ограничениями на выезд, которая может быть адаптирована для целей защиты родительских прав с минимальными организационными и техническими затратами.

Предложенные меры по совершенствованию законодательства, включая создание специализированного модуля в существующей системе Единого реестра, наделение компетентных органов соответствующими полномочиями, принятие специального нормативного правового акта о порядке выезда несовершеннолетних с учетом положительного опыта отдельных государств СНГ, дополнение Семейного кодекса нормой об отзыве ранее выданного согласия при существенном изменении обстоятельств и внесение изменений в Гражданский процессуальный кодекс, позволят создать эффективный правовой механизм, обеспечивающий реализацию требований части 3 статьи 252 Гражданского кодекса Республики Таджикистан и защиту прав родителей и несовершеннолетних детей.