Правовой мониторинг и цифровизация в механизме обеспечения законности

Современное развитие общественных отношений, государственного устройства и правового регулирования претерпевает достаточно серьезные изменения. Общество XXI века во многом зависит от существующих информационно-телекоммуникационных технологий. В современном обществе мобильные устройства и информационно-телекоммуникационные ресурсы играют ключевую роль. Они позволяют осуществлять различные операции, имеющие правовые последствия, без необходимости физического перемещения. Эти изменения требуют переосмысления и совершенствования правовой системы и ее отдельных отраслей. При этом сложившееся десятилетиями и признанные научным сообществом понятия в юридической доктрине также претерпевают свое изменение. Не является исключением из этого и исследуемый нами институт законности, который играет важнейшую роль в установлении правопорядка в обществе и государстве, выступая связующим звеном между правом и правопорядком. Более того, достижение режима законности посредством специально-юридических инструментариев (контроль и надзор, правовой мониторинг) также претерпевает существенные изменения в результате процессов цифровизации общественных отношений и государственного управления.

Материалы и методы

На основе анализа нормативных правовых актов рассмотрен вопрос правового мониторинга как инструментария обеспечения законности в процессе цифровизации общественных отношений и государственного управления. В ходе проведенного исследования использовались данные, содержащиеся: в докладах о результатах мониторинга правоприменения; рекомендательных писем по вопросам организации деятельности мониторинга правоприменения; научно-практических конференций по правовому мониторингу и цифровизации; решений Конституционного Суда Российской Федерации. Проведен обзор монографий и статей, посвященных исследованиям правового мониторинга и процессов цифровизации в праве. Использовались системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой методы, а также инструментальный подход в теории права.

Обзор литературы

Правовой мониторинг и его практическое проявление стали действительностью государственно-правовой жизни в последние два десятилетия. Среди научных трудов следует выделить работы Ю.А. Тихомирова, А. Н. Алексеева, Т.Т. Галиева, А.В. Беляковой, В.В. Руденко.

При этом проблематика роли правового мониторинга в обеспечении законности, на наш взгляд, изучена недостаточно глубоко.

Процессы цифровизации актуализировали многие направления исследования социальной, экономической, политической жизни общества, не стала исключением в этом процессе и правовая составляющая общественных отношений, а также сфера теории совершенствования государственного управления. Необходимо отметить работы ученых (Т.Я. Хабриева, Ю.Д. Артамонова, А.А. Карцхия, Н.А. Троян), вызвавшие наибольший интерес в процессе рассматриваемого вопроса. Однако исследования в области законности и ее механизма обеспечения, с точки зрения процессов трансформации инструментариев, под влиянием цифровизации и информационно-телекоммуникационных технологий, не нашли своего должного отражения в многочисленных исследованиях ученых. Кроме того, данный вопрос актуален и в силу недостаточности соответствующего правового регулирования и сформировавшегося понятийного аппарата.

Результаты исследования

Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем послании Совету Федерации 29 февраля 2024 года акцентировал внимание на процессах, происходящих в технологическом развитии суверенного государства, отметив, что «к 2030 году должны быть сформированы цифровые платфор- мы во всех ключевых отраслях экономики и социальной сферы….. Важным элементом цифровых платформ являются алгоритмы искусственного интеллекта, которые позволяют оптимально выстроить взаимодействие граждан, бизнеса и государства между собой……. Так, предстоит создать платформу, которая поможет гражданину поддерживать и сохранять здоровье на протяжении всей жизни, пользоваться потенциалом всей системы здравоохранения. Например, на основе данных цифрового профиля он сможет получить дистанционное заключение специалиста федерального медицинского центра, а доктор, семейный врач– оценить именно целостную картину здоровья человека, прогнозировать возникновение заболеваний, предотвращать осложнения, выбирать индивидуальную и потому наиболее эффективную тактику лечения»1.

Очевидно, что революционные преобразования в сфере цифровизации прежде всего затрагивают экономическую составляющую жизни общества и государства, поскольку от данного направления во многом зависят другие важнейшие линии общественно-государственного развития.

При этом озвученный пример в послании, относящийся к сфере здравоохранения, ясно наталкивает на мысль о создании аналогичных платформ в правовом регулировании жизни общества и государства. В связи с этим актуальным выглядит вопрос об инструментариях данного регулирования.

Справедливо отмечено А.А. Карцхия, что «цифровое пространство становится не только информационным полем обмена и получения информации в сети Интернет, но и превращается в инструмент для регулирования экономики и права, государственного управления. Можно говорить о «цифровизации права», т. е. использовании новых технологий в целях оптимизации процессов и правоотношений с помощью цифровых технологий, а также создании новой цифровой реальности, которая также требует правового регулирования или присутствия уполномоченного государством регулятора» [1, с. 36-40].

На наш взгляд, важную роль в правовом регулировании будут играть такие инструментарии, как правовой мониторинг, контроль и надзор как гарантии обеспечения законности. При этом процессы цифровизации существенным образом трансформируют данные правовые явления, в том числе и в процессе обеспечения законности и правопорядка.

В отечественной науке и практике существуют и изучаются положения о мониторинге правового пространства, мониторинге правоприменительной практики, мониторинге нормативных правовых актов. Одним из основополагающих нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере стал указ Президента Российской Федерации об организации мониторинга правоприменнения1.

А.Н. Алексеев, исследуя вопросы правового мониторинга, определяет его как: «методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности» [2, с. 2-6].

В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) федеральных нормативных правовых актов. Согласно п. 3 Положения основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации.

На основании указа Президента Российской Федерации о мониторинге правоприменения Правительство страны утвердило «Методику осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»2. В соответствии с пунктом 8 методики при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их применения по следующим показателям: 1) несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; 2) наличие нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы; 3) несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта; 4) искажение смысла положений федерального закона и (или) актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также решений Конституционного суда Российской Федерации при принятии нормативного правового акта; 5) несоответствие нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации; 6) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов; 7) неполнота в правовом регулировании общественных отношений; 8) коллизия норм права; 9) наличие ошибок юридико-технического характера; 10) использование положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения юридически значимых действий; 11) искажение смысла положений нормативного правового акта при его применении; 12) неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта; 13) использование норм, позволяющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления; 14) наличие (отсутствие) единообразной практики применения нормативных правовых актов; 15) количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта; 16) количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия; 17) количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения; 18) количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности.

Значение данного перечня заключается в том, что он полноценно выявляет многие угрозы законности, которые могут возникнуть в области правотворчества. Таким образом, он методически поддерживает работу контрольно-надзорных органов, направленную на обнаружение указанных недостатков и их последующее устранение.

В связи с этим верно отмечено ученными, что «представление системы правового мониторинга в контексте контроля будет способствовать развитию методологических и теоретических основ не только государственного контроля, но и связанного с контролем мониторинга» [3, с. 48].

Таким образом, правовой мониторинг направлен на выявление недостатков в механизмах правового регулирования и может рассматриваться как один из ключевых инструментов для повышения эффективности формирования должного правового пространства, связанного с обеспечением качественно принимаемых нормативных актов и их действенной реализации.

Справедливо отмечено Т.Т. Галиевым, что «мониторинг позволяет уловить и отобразить динамику изменения состояния изучаемого нормативного правового акта в рамках отрасли законодательства, системы законодательства в целом и правового регулирования отношений в прошлом, настоящем и будущем» [4, с. 86-89].

Правовой мониторинг – это, прежде всего, интеллектуально-творческий процесс человека – специального субъекта (должностного лица). Современные технологии призваны облегчить данный процесс человеку, а в некоторых случаях и полностью исключить или заменить интеллектуально-творческую деятельность человека машинным алгоритмом. Возникает ряд вопросов: где границы этой замены? Следует ли доверять данному алгоритму? Кто будет являться субъектом правового мониторинга в таком случае? Более того, применяя аналогию к правовому мониторингу, согласно приведенному Президентом Российской Федерации примеру в ходе послания Федеральному Собранию Российской Федерации, можно предположить, что на основе данных искусственного интеллекта (алгоритма) субъект мониторинга сможет получить и оценить результаты правового мониторинга с представлением целостной картины в той или иной области правоотношений, при этом прогнозировать возникновение проблем в правотворческой и правоприменительной практике и, соответственно, предотвращать негативные последствия, выбирать точечную и эффективную тактику устранения проблем. Представленный процесс полностью может осуществляться машинным алгоритмом, сведя роль че- ловека лишь к фиксации и утверждения готовых изменений в правовом регулировании. В данном случае субъектом правового мониторинга следует назвать искусственный интеллект или машинный алгоритм, который играет инструментальную роль в процессе наблюдения и изучения. Соответственно, использование искусственного интеллекта в законотворческом процессе открывает огромные перспективы. Не исключено, что в будущем данный инструментарий станет основным в процессе мониторинговой деятельности.

По мнению представителей гуманитарных наук, «цифровизация означает новый этап промышленной революции, такую форму модернизации, которая дает российскому обществу совокупность новых инструментов и технологий, обеспечивающих возможность масштабного применения нового типа социальной коммуникации» [5, с. 13-17].

По мнению Н.А. Полящук, все это свидетельствует о том, что «информационные технологии являются эффективным инструментом политического, социально-экономического развития и, в свою очередь, могут способствовать становлению и совершенствованию различных институтов, в том числе и правового мониторинга. Правовой мониторинг призван обеспечивать систематическое наблюдение, оценку и анализ динамики правовой сферы. Вследствие этого отдельные мониторинговые мероприятия и результаты правового мониторинга в целом должны формироваться с учетом обобщения, анализа и оценки информации о состоянии законодательства и практики реализации нормативных правовых актов в условиях цифровой реальности» [6, с. 79-84].

В связи с этим многие противоречия в правотворческом процессе решаемы с помощью оцифровки юридических технологий, что справедливо отмечено Т.Я. Хабриевой при исследовании процессов цифровизации: «Речь идет о технологиях правового мониторинга, юридического прогнозирования, юридического моделирования, проектирования юридических норм, экспертизы проектов нормативных правовых актов, оценки регулирующего воздействия. Это позволит не только вывести правотворчество на новый качественный уровень, но и существенно снизить нагрузку на аппараты правотворческих и иных органов, задействованных в правотворческом процессе» [7, с. 5-16].

В настоящее время наблюдается тенденция к формированию и использованию высокотехнологических ресурсов, в том числе в деятельности правового мониторинга. Министерство юстиции

Российской Федерации реализовывает работу по ведению Портала о состоянии законодательства и правоприменения1. Данный портал представляет информационно-аналитический интернет-ресурс, состоящий из логически и технологически взаимосвязанных информационных страниц, содержащий данные о правоприменительной практике. Функционирует «Федеральный портал проектов нормативных правовых актов»2. Официальный веб-ресурс, предназначенный для публикации сведений о разработке проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, а также о результатах их общественных обсуждений.

Указанные порталы, по нашему мнению, могут рассматриваться в качестве инструмента при осуществлении мониторинга правоприменения.

Безусловно, положительные моменты развития информационно-телекоммуникационных технологий очевидны. Развитие и внедрение современных технологий в различные сферы, в том числе и правовой мониторинг, упрощают многие моменты в процессе обеспечения законности. Однако данное развитие имеет и другую сторону проявления, а именно использование технологий в преступных и аморальных целях (фишинговые сайты, дипфейковые программы на основе искусственного интеллекта и т.д.). Ущерб от такой антиобщественной деятельности с каждым годом растет, и задачи по противодействию данной угрозе со стороны правоохранительной системы выходят на первостепенный план, поскольку составляют угрозу не только нормальным общественным отношениям, но и безопасности государства в целом. При этом качественное и эффективное противодействие данной деятельности во многом зависит от использования правоохранителями имеющихся современных технологий. Необходимо отметить, что в этом случае противоборствующая сторона должна опережать преступные проявления в технологическом плане. Однако на практике эффективность работы в этой области часто оказывается недостаточной. Одним из видимых недостатков является отсутствие четкой правовой регламентации цифровой среды. Существующая ситуация характеризуется тем, что многие аспекты данной проблематики до сих пор не имеют должного правового регулирования и находятся на стадии трансформации этических норм в правовые предписания. В современных реалиях правовой мониторинг, основанный на передовых технологиях, может стать эффективным инструментом для предотвращения противоправных проявлений, включая цифровое пространство. Однако для этого необходимо разработать и внедрить соответствующую нормативно-правовую базу. Только тогда правовой мониторинг сможет превратиться в официальный цифровой инструмент обеспечения законности и правопорядка.

Верно, отмечено, что «право становится не только средством, инструментом, обеспечивающим внедрение цифровых технологий и их использование в различных сферах общественной жизни – экономике, управлении и других сегментах социального бытия, но и объектом воздействия цифровизации. Изменяются содержание, форма, механизм действия права» [7, с. 5-16].

Трансформация механизмов обеспечения законности, в том числе и правового мониторинга, в процессах цифровизации общественной и государственной жизни назрела. Новые научные достижения говорят о формировании новых явлений и процессов, одним из которых может стать цифровой мониторинг правового пространства.

В заключение, опираясь на понятия, предусмотренные п. 3 разъяснения (методические рекомендации) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденные приказом Минкомсвязи России от 01.08.2018 № 4283, можно определить понятие цифрового правового мониторинга или цифрового мониторинга правового пространства. Правовой мониторинг или цифровой мониторинг правового пространства представляет собой особый инструментарий интеллектуально-технического характера с использованием программного обеспечения (искусственного интеллекта), деятельность по правовому регулированию государственно-общественных отношений, в том числе по обеспечению законности и правопорядка.

Обсуждение и заключение

Влияние цифровизации на правовой мониторинг в конечном счете способствует регулированию правоприменительной практики с точ- ки зрения законности и прогнозу правильности применения норм права с целью их влияния на изменения общественных отношений и государственное управление. Данный тезис укладывается в концепцию инструментальной теории права. Именно внедрение новых технологий, процессы цифровизации позволят законодателю и правоприменителю использовать весь ресурс и средства для установления законности и прогнозирования бесперебойного функционирования механизмов и средств (инструментов) ее обеспечения.

При этом в настоящее время остается дискуссионным вопрос правовой регламентации использования искусственного интеллекта в процессе правового мониторинга, а также определения субъектно-объектного составляющего указанной деятельности. На наш взгляд, имеющиеся современные наработки и рекомендации моральноэтического плана по использованию искусственного интеллекта необходимо трансформировать в правовую плоскость. Тем более предпосылки к данному процессу имеются: «Кодекс этики в сфере искусственного интеллекта»1 – единая система рекомендательных принципов и правил, предназначенных для создания среды доверенного развития технологий искусственного интеллекта в России; Федеральный закон от 24.04.2020 № 123-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона «О персональных данных»2.

Правовое регулирование развивающейся отрасли способствует совершенствованию и пониманию многих сфер жизни общества и государства. Более того, необходимо отметить, что фундамент для дальнейшего законодательного регулирования исследуемого технологического феномена уже заложен. Принятые поправки в Конституцию Российской Федерации в 2020 году3, а именно изменение пункта «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации, заложили основу по обеспечению безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных.