Правовые аспекты стратегического планирования обеспечения национальной безопасности России: 15 лет достижений и нерешенных проблем

Стратегическое планирование в различных сферах стало в XXI в. обязательным элементом политики современных государств. И здесь стратегическое планирование в сфере обеспечения безопасности – один из непременных компонентов, поскольку без систематического прогнозирования, выявления, анализа угроз безопасности невозможна эффективная

деятельность по их предотвращению. Практика показала, что только так возможно выработать адекватные меры противодействия современным вызовам безопасности. Поскольку проблемы обеспечения безопасности стали носить всеобъемлющий характер (внутренние и внешние, глобальные и национальные) и охватывать все основные сферы жизни общества, программы выявления, предотвращения угроз безопасности, способы реагирования на них должны носить системный характер. События последних десятилетий особенно актуализировали необходимость организации адекватного реагирования на совокупность этих внутренних и внешних угроз, что привело к разработке и осуществлению в РФ, так же как в других странах мира, комплекса мер по обеспечению безопасности. В результате с конца ХХ в. в России начался процесс формирования и развития системы безопасности, включающей разнородные элементы, но начинается он со стратегического планирования.

Стратегическое планирование в сфере обеспечения безопасности не является отечественным изобретением. В официальных документах понятие «национальная безопасность» появляется после Второй мировой войны, когда в 1947 г. в США был принят закон «О национальной безопасности», в котором под национальной безопасностью понималось условие функционирования государства, выступающее результатом оборонных (защитных) мероприятий, которые повышают его неуязвимость от угроз извне или изнутри в открытой и подрывной форме. При этом понятие «национальная безопасность» в американской и западноевропейской версии практически «поглощает» по объему своего значения категорию «государственная безопасность», поскольку категории нации (населения) и государства, принятые в странах Западной Европы и Соединенных Штатах Америки, тождественны. В этот же период появляется система стратегического планирования в сфере обеспечения безопасности, носящая в основном внешнеполитический и военный характер.

В современной России стратегическое планирование в сфере национальной безопасности обычно разделяется на три этапа.

1 этап – 1992–2009 гг.

В начальный период основой нормативно-правовой базы в области обеспечения безопасности явился первый в нашей истории систематизированный нормативно-правовой акт, регулирующий данную сферу отношений, – закон Российской Федерации «О безопасности» 1992 г.1 Он содержал базовые положения, явно недостаточные для решения большого объема самых разнообразных проблем в сфере обеспечения безопасности, но этим законом были созданы предпосылки будущего стратегического планирования в сфере национальной безопасности, поскольку он опирался на научно обоснованные понятия и категории, используемые до настоящего времени и нашедшие свое отражение во многих последующих нормативно-правовых и других актах, посвященных проблеме безопасности России. На данном этапе необходимо было решить одну из актуальных проблем современного правового регулирования в сфере обеспечения безопасности: «…что целесообразно сделать в первую очередь – подготовить концептуальное обоснование сути и задач намечаемых преобразований или сформировать для них нормативно-правовую основу» [1, с. 100]. Именно в этот период в нашей стране в сфере обеспечения безопасности был выбран вариант, по которому при сохранении нормативно-правовой базы (закон РФ «О безопасности» 1992 г.) дальнейшее развитие и совершенствование правовой основы должно осуществляться путем разработки и реализации программно-концептуальных документов как более гибких и актуализированных. Таким подходом к модели развития нормативно-правовой базы в сфере обеспечения безопасности объясняется то обстоятельство, что закон РФ «О безопасности» действовал 18 лет.

В этот, по сути, бессистемный период было принято немало различных доктрин и концепций по вопросам обеспечения безопасности (Концепция национальной безопасности Российской Федерации 1997 г. и 2000 г., Доктрина информационной безопасности Российской Федерации 2000 г., Военная доктрина Российской Федерации 2000 г. и др.). При этом правовой статус данных документов, а также порядок их принятия не были определены. Объективно шел анализ проблем безопасности, путей их предотвращения, а также поиск формы, содержания и системы документов, регулирующих деятельность по обеспечению безопасности.

Одним из первых официальных документов концептуального характера, в котором развивались положения закона РФ «О безопасности» 1992 г. с учетом новой проблематики, явилась Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная указом Президента РФ в 1997 г.1 Она представляет собой «…политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз… с учетом имеющихся ресурсов и возможностей. В Концепции сформулированы важнейшие направления и принципы государственной политики. Концепция является основой для разработки конкретных программ и организационных документов в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации». Впервые использовав в официальном документе термин «национальная безопасность», Концепция – 1997 не содержала его определения.

В Концепции – 1997 впервые была четко сформулирована мысль о том, что наиболее серьезные угрозы безопасности страны проистекают не извне, а изнутри самой России, и к их числу относятся такие факторы, как системный экономический кризис, социально-политическая напряженность, национализм, религиозный экстремизм, сепаратизм, терроризм и пр.

На первом этапе предпринимались попытки разработать и принять другие концептуальные документы. Например, Концепция экологической безопасности разрабатывалась с 1995 г., но в этот период так и не была принята.

Представляется особенно важным то обстоятельство, что на данном этапе был осознан комплексный характер проблем обеспечения безопасности, в условиях окончания холодной войны признаны имеющие первостепенное значение проблемы внутренней безопасности, разработаны и приняты основные документы стратегического планирования в том виде, который тогда считался приемлемым и обоснованным.

2 этап – 2009–2014 гг.

Развитие обстановки в мире показало, что теория национальной безопасности нуждается в смене парадигмы. Связано это было, в первую очередь, с изменениями существующих и появлением новых угроз и вызовов национальной безопасности страны.

Система стратегического планирования в области обеспечения безопасности еще не сложилась, поиск форм и элементов системы продолжался, в связи с чем было принято несколько концептуальных и доктринальных документов: Стратегия национальной безопасности 2009 г., рассчитанная до 2020 г., Концепция противодействия терроризму 2009 г., Доктрина продовольственной безопасности 2010 г., Концепция общественной безопасности 2013 г. и др.

В 2010 г. был принят новый федеральный закон «О безопасности»2. Он в достаточно большой степени воспринял новации в правовом регулировании системы безопасности России, содержавшиеся в ранее принятых документах концептуального характера. В этом законе были существенно уточнены принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности; закреплены основные цели международного сотрудничества в данной области; расширены функции Президента РФ в части определения основных направлений государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности, принятия мер по защите граждан от противоправных посягательств, в том числе террористической и экстремистской направленности; пересмотрены задачи и основные функции Совета безопасности РФ и полномочия главы государства по руководству этим совещательным органом при Президенте РФ.

Этот федеральный закон «О безопасности» впервые ввел в действующее законодательство понятие «стратегическое планирование в области обеспечения безопасности», поскольку Стратегия была принята годом ранее, а также «концептуальные и доктринальные документы» (ст. 4, 14). В федеральном законе в общей форме был определен порядок их принятия, но легального понятия и правовой характеристики не содержалось.

Очевидным достижением стало понимание и законодательное закрепление системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности (ст. 2).

Однако федеральный закон «О безопасности» 2010 г. не стал системообразующим нормативно-правовым актом в сфере обеспечения безопасности России. Такими становятся документы стратегического планирования.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2009 г.1 сохранила преемственность ранее принятых политических установок в области национальной безопасности, в том числе Концепции национальной безопасности Российской Федерации 2000 г., уточнила основные направления государственной политики в области обеспечения национальной безопасности на долгосрочную перспективу, увязанную по целям и задачам с социально-экономическим развитием Российской Федерации. С учетом преемственности Стратегии – 2009 понятна ее основная особенность: ее социальная и социально-политическая направленность, которая выразилась в том, что национальная безопасность должна обеспечиваться исходя из принципа «безопасность – через приоритеты устойчивого развития», то есть через достижение стратегических национальных приоритетов, в числе которых не только национальная оборона, государственная и общественная безопасность, но и приоритеты социально-экономического развития государства – повышение качества жизни российских граждан, экономический рост, наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, экология и рациональное природопользование. Поэтому обоснованно одной из стратегических целей национальной безопасности было провозглашено повышение качества жизни россиян.

В связи с вышесказанным существенно расширяется содержание категории «национальная безопасность». Она включает не только защиту страны от внешних нападений и консолидацию военной мощи государства, но и существование основных элементов общества (экономика, социальная и духовная сфера, основные ценности), обеспечиваемых государством и направленных на реализацию жизненно важных интересов индивида и общества в целом.

Значимой новацией представляется включение в Стратегию – 2009 и развитие категории «национальные интересы России», под которыми понималась совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства. Затем закреплялось содержание национальных интересов России на долгосрочную перспективу, а именно: развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики; незыблемость конс- титуционного строя, территориальной целостности и суверенитета РФ; превращение России в мировую державу. Поэтому Стратегия – 2009 по своему замыслу, структуре и содержанию была взаимоувязана с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1.

Сегодня мы можем констатировать обоснованность и особое внимание, уделенное в Стратегии – 2009 положениям об угрозе военной безопасности России. В качестве таковой была расценена политика ряда ведущих зарубежных стран, направленная на достижение преобладающего превосходства в военной сфере, в связи с чем был предусмотрен переход к качественно новому облику Вооруженных сил РФ с сохранением потенциала стратегических ядер-ных сил, наращиванием количества частей постоянной готовности, совершенствованием оперативной и боевой подготовки войск. В этот период Россия предложила создать Договор о европейской безопасности не как альтернативы существующим системам безопасности в Европе (НАТО, ОБСЕ), а как инструмент, объединяющий коллективные усилия европейцев перед глобальными угрозами экономического, политического, военного и иного характера. Предложение было отвергнуто. Европа решила остаться в блоковой системе холодной войны.

Такие подходы к проблеме безопасности привели к пониманию того, что состояние безопасности России во многом определяется соотношением интересов мировых держав, в том числе проживающих на территориях Восточной Европы и части Азии. В основе такого подхода лежит воспринятая на Западе идея мирового господства, сформулированная одним из крупных политологов XX в. Х. Маккиндером. Его теория основывается на утверждении о том, что геоэкономика – это прежде всего борьба за мировые ресурсы, а геополитика есть борьба за пути доставки этих ресурсов. «…Кто доминирует над Мировым островом [Евразией], тот доминирует над всем миром» [цит. по: 2]. Нас не должно удивлять то, что такие теории нашли свое отражение при разработке в конце 1990-х гг. Стратегии национальной безопасности США для нового столетия, в которой было определено, что одной из основных угроз Америке как главному потребителю мировых ресурсов является ее зависимость от поставок этих ресурсов извне. А обновленная Стратегия национальной безопасности США имеет в качестве основы принцип превентивного подхода, при котором США намерены применять силу первыми, чтобы предупредить враждебные действия, даже если они в данный момент не готовятся или невозможны [3]. Последний вариант Стратегии национальной безопасности администрации Байдена – Харрис от 12 октября 2022 г. старается снизить градус напряженности, но не может удержаться от того, чтобы в духе просвещенного эгоизма не заявить о стремлении к мировому господству и контролю над мировой экономикой2.

• 3 этап – 2014 г. – настоящее время

  2014 год знаменателен принятием федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который установил правовые основы стратегического планирования в стране на трех уровнях осуществления публичной власти, основы координации органов власти в различных сферах государственного и муниципального управления, порядок взаимодействия органов власти с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования³.

Стратегическое планирование стало обязательным элементом государственной политики. Даже самое поверхностное знакомство с содержанием данного закона показывает, что термин «безопасность» употребляется в нем так же часто, как «стратегическое планирова- ние». Согласно п. 3 ст. 11 федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» к документам стратегического планирования, которые подготовлены на федеральном уровне, относятся документы четырех направлений: 1) разрабатываемые в рамках целеполагания, 2) разрабатываемые по отраслевому и территориальному принципу, 3) разрабатываемые в рамках прогнозирования, 4) разрабатываемые в рамках планирования и программирования. Указаны также виды документов стратегического планирования, относящиеся к каждому направлению.

В качестве документа стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» называет стратегию национальной безопасности Российской Федерации. Другие документы в этой области в законе не упоминаются, но наличие таковых и не исключается, поскольку согласно ст. 17 данного закона документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации по предложению Совета Безопасности Российской Федерации утверждаются (одобряются) Президентом РФ. Такие документы приняты и действуют. В ст. 18 этого закона дается более подробная характеристика Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. В ней, в частности, установлено, что: «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации – документ в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, который разрабатывается Советом Безопасности Российской Федерации совместно с другими участниками стратегического планирования с учетом стратегического прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, не превышающий периода, на который разработан стратегический прогноз Российской Федерации, и корректируется каждые шесть лет».

В 2015 г. Стратегия национальной безопасности стала нуждаться в корректировке с учетом новых потенциальных вызовов и рисков. Такая работа была завершена в Совете безопасности к концу года, а 31 декабря 2015 г. новая Стратегия утверждена Президентом РФ. Важной особенностью этого документа стали параметры корректировки, которая проводилась, во-первых, с учетом необходимости обеспечения преемственности государственной политики в сфере национальной безопасности, во-вторых, на основе фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития РФ.

Отличительной особенностью Стратегии – 2015 по сравнению с предыдущими концептуальными документами явилось установление количественных показателей, позволяющих оценивать состояние национальной безопасности. Стратегия – 2015 определяла следующие основные характеристики состояния национальной безопасности:

• -    уровень безработицы (доля от экономически активного населения);

• -    децильный коэффициент (соотношение доходов 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченного населения);

• -    уровень роста потребительских цен;

• -    уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процентном отношении от валового внутреннего продукта;

• -    уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки в процентном отношении от валового внутреннего продукта;

• -    уровень ежегодного обновления вооружения, военной и специальной техники;

• -    уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами.

При оценке этих характеристик исследователи отмечают как положительное явление само наличие таких индикаторов. В то же время обращается внимание на недостатки в практическом применении этих характеристик, поскольку они не связаны с аналогичными показателями других документов стратегического планирования, и сами по себе целевые индикаторы приведены без количественной размерности («пороговые значения»), хотя предусмат- ривалась процедура выявления показателей при мониторинге реализации Стратегии – 2015. Значение пороговых показателей состоит в том, что они «…фиксируют тот рубеж, при котором негативное развитие тех или иных социально-экономических тенденций перерастает в угрозу безопасности с четко сформулированной системой рисков или, напротив, тот рубеж, когда позитивное развитие тех или иных социально-экономических процессов приводит к тому, что ранее возникшая угроза как бы “снимается”» [1, с. 107].

В связи с истечением шестилетнего срока в 2021 г. принята новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Представленный Советом Безопасности РФ вариант Стратегии был утвержден Президентом РФ 2 июля 2021 г.1 Стратегия – 2021 сохраняет принципиальный подход фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития РФ (п. 3). В то же время Стратегия – 2021 акцентирует тезис о том, что «только гармоничное сочетание сильной державы и благополучия человека обеспечит формирование справедливого общества и процветание России» (п. 1). В связи с этим в новой редакции Стратегии в качестве первейшего стратегического национального приоритета установлено «сбережение народа России и развитие человеческого потенциала» (п. 26). Особое внимание в Стратегии – 2021 обращено на возрастающее значение защиты традиционных основ российского общества.

Согласно п. 2 Стратегии – 2021 это базовый документ стратегического планирования, определяющий национальные интересы и стратегические национальные приоритеты России.

Как уже сказано, в п. 3 Стратегии отмечается, что документ основан на неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны. В ст. 18 федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» установлено, что Стратегия «определяет цели и задачи обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в различных областях и сферах развития Российской Федерации и соответствующие направления деятельности по противодействию угрозам национальной безопасности Российской Федерации».

За последние годы Стратегия национальной безопасности превратилась в подлинный базовый документ в области планирования развития системы обеспечения национальной безопасности. В нем определяются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Однако это не единственный документ стратегического планирования в сфере национальной безопасности. Дальнейшее развитие и совершенствование системы стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности осуществляется путем разработки и реализации программно-концептуальных документов. Насколько этот вариант, выбранный на первом этапе, оказался оправданным и предпочтительным, можно судить по тому, как более оперативно и содержательно изменялись концептуальные документы в сфере обеспечения безопасности России в последнюю четверть века: за это время было принято более двух десятков концептуальных документов различного вида (концепции, доктрины, стратегии), охватывающих разные сферы обеспечения безопасности. Гарантировать такую оперативность в рамках изменения и обновления законодательных актов вряд ли представляется возможным.

На основе Стратегии – 2021 и в ее развитие был принят комплекс документов стратегического планирования в сфере национальной безопасности по основным направлениям ее обеспечения. В частности, такими документами являются:

– Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации 2020 г.,

– Морская доктрина Российской Федерации 2022 г.,

– Концепция внешней политики Российской Федерации 2023 г.,

– Климатическая доктрина Российской Федерации 2023 г.,

– Концепция информационной безопасности детей в Российской Федерации 2023 г.

Отдельно следует отметить, что к документам стратегического планирования относятся ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, статус которых до принятия соответствующего закона также не был установлен. Послания главы государства играют огромную роль в определении основных направлений государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности.

На развитие комплексной системы стратегического планирования направлены Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, утвержденные указом Президента РФ 8 ноября 2021 г.1 Пункт 21 этих Основ к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания на федеральном уровне, относит:

• а)    ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

• б)    стратегию национальной безопасности Российской Федерации и основы государственной политики, доктрины, стратегии, концепции в сфере обеспечения национальной безопасности;

• в)    документы стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, определяющие национальные цели развития Российской Федерации, систему долгосрочных приоритетов и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития, утверждаемые Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

Таким образом, к настоящему времени выстроена комплексная система стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности, включающая совокупность документов, в которых содержится не только комплекс плановых мероприятий по обеспечению национальной безопасности, но и комплекс «согласованных показателей, характеризующих состояние и цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также проведение балансовых расчетов и разработка на их основе мер для достижения поставленных целей и их ресурсной обеспеченности…» (п. 29 Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации). Сами показатели в документах не обозначены, что представляется удивительным, поскольку «индикативное планирование, предусматривающее формирование комплекса согласованных показателей, характеризующих состояние и цели… обеспечения национальной безопасности» является основным инструментом системы стратегического планирования (п. 29 Основ). Однако предусматривается, что с целью контроля за достижением запланированных показателей обеспечения национальной безопасности проводится мониторинг реализации документов стратегического планирования. Достижение предельно допустимых (критических) значений показателей является основанием для принятия решения о корректировке документов стратегического планирования.

Нельзя обойти вниманием проблему правовой природы этих документов в сфере обеспечения национальной безопасности. Анализ этой проблематики показывает, что за более чем тридцатилетний период осуществления стратегического планирования в данной сфере представления о правовой природе документов стратегического планирования существенно изменились. Общей тенденцией является переход от понимания подобных документов как политических к представлению об их правовой природе; иными словами, документы стратегического планирования воспринимаются в качестве правовых, обладающих признаками

1 Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации. Утв. указом Президента РФ от нормативно-правовых актов. Доказательством подобного перехода является не только установление обязательности документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности для участников мероприятий в данной сфере, но и юридическая «ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления мероприятий по достижению целей… обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и за результативность и эффективность решения задач… обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации» (п. 7 ст. 7 федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»). Меры юридической ответственности при этом устанавливаются в других актах законодательства. Тем не менее большинство исследователей продолжают придерживаться традиционного подхода и рассматривают концептуальные и доктринальные правовые акты в качестве источников права, содержащих прежде всего принципы организации и деятельности. При этом обоснованно ссылаются на постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П, в котором он признал Военную доктрину «составной частью концепции безопасности Российской Федерации», охарактеризовал ее как «систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам» и установил отсутствие у такого документа нормативных положений, в связи с чем не признал доктринальный документ нормативноправовым актом1. Отметим, что такое решение соответствовало правовой ситуации конца ХХ в.

Однако к настоящему времени произошли существенные изменения, тенденция которых была отмечена исследователями еще в первое десятилетие ХХI в. В этот период в нашей стране реально действующими источниками права выступают не только формы закрепления правовых норм, признаваемые государством, но и вообще «…любые формы фиксации правовых норм, из которых участники правоотношений на практике реально черпают обязательные для них правила поведения…», рассматривая их как критерии правомерности поведения, и которые выступают основой правоприменительных решений [4, с. 16]. Формальное непризнание государством того или иного источника не может обусловливать его неприменение на практике, хотя оно все же может порождать трудности в практической реализации закрепленных в таком источнике норм. К настоящему времени такими правовыми актами стали не только часть документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности (стратегии), но и, согласно ст. 113 Конституции РФ, даже поручения Президента РФ, которые могут носить вербальный характер. Тем не менее единственная общая характеристика природы документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности с акцентированием их нормативно-правовой природы была бы неправильной, поскольку среди них есть документы различного содержания и имеющие различные цели. Так, подобные документы могут быть программными, прогностическими или информационными. Представляется, что в связи с целями и содержанием, не касающимися непосредственно регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности, они не могут быть отнесены к категории нормативно-правовых актов.

Еще один аспект, заслуживающий внимания, – недостаточно эффективная модель стратегического планирования, в которой должна быть четко выстроенная и сбалансированная вертикаль согласованного участия федерального центра, субъектов Федерации и местного самоуправления в деятельности по обеспечению национальной безопасности. Предполагалось, что существенный прогресс в этом выстраивании вертикали будет достигнут в таком документе, как Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации. Однако надежды на такую конструктивную роль данного документа в полной мере не оправдались. Видимо, это произошло по двум причинам. Во-первых, стратегическое планирование в сфере обеспечения национальной безопасности осуществляют исключительно органы публичной власти в особой для общества и государства сфере – национальной безопасности. Во-вторых, поэтому федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и принятые в его развитие Основы содержат лишь указание на общие принципы и рамки осуществления стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности данными органами. Создается впечатление, что названные нормативные акты стратегического планирования носят как бы общедекларативный характер. На самом деле это не так. Однако используемый способ реализации правовых норм стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности не избавляет этот процесс от проблем гарантирования сбалансированной вертикали участия трех уровней публичной власти в деятельности по обеспечению национальной безопасности.

Выводы

• 1.    За прошедшие более чем 15 лет стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности сложилась комплексная система.

• 2.    Стратегическое планирование в сфере обеспечения национальной безопасности охватывает почти все сферы государственной и общественной жизни, а не только военную сферу и сферу общественной безопасности.

• 3.    Стратегическое планирование в сфере обеспечения национальной безопасности соотносится со стратегическим планированием в других сферах и поэтому имеет в качестве общей цели обеспечение существования основных элементов общества (экономика, социальная и духовная сфера, основные ценности).

• 4.    Содержательно эти цели обеспечиваются через категории «национальные интересы» и «приоритеты России» деятельностью по четырем направлениям: целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование.

• 5.    В качестве очевидных недостатков стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности следует указать на отсутствие в его документах как качественных, так и количественных показателей вместе с пороговыми значениями, которые позволили бы оценивать состояние национальной безопасности.

• 6.    Наконец, следует согласиться с исследователями данной проблематики, которые подчеркивают, что далеко не всегда в достаточной степени удается соотносить и координировать документы стратегического планирования различных видов и уровней.