Правовые льготы как одна из форм проявления правовых стимулов

О дним из факторов развития Российского государства XXI в. является совершенствование и модернизация экономики, повышение инвестиционной активности реального сектора экономики, а также отраслей, связанных с ведением хозяйства, производством товаров и услуг, реализацией конечного продукта. Поставлена задача внедрения инноваций в различные сферы жизнедеятельности государства и общества. С учетом этого становится очевидным, что со стороны государства должно обеспечиваться предоставление так называемой «подушки безопасности», назначение которой состоит в том, чтобы нейтрализовать возможные риски субъектов инновационной, а также инвестиционной деятельности.

С точки зрения права ключевую роль в решении данных задач должны играть правовые стимулы, в частности стимулы в форме льгот, предоставляемых субъектам правоотношений в экономической сфере, хозяйствующим субъектам, предпринимателям, аграрному сектору.

Как справедливо отмечает С.В. Мирошник, за стимулами вообще, а за правовыми в частности – будущее развитие всего общества. Изучение стимулов (правовых в том числе) ведет к выявлению более гуманных и демократических средств управления обществом1.

В механизме правового регулирования роль льгот связана не только с обеспечением равного доступа социально незащищенных слоев населения к юридически гарантированным благам. Значимость данного правового средства резко возрастает в условиях перехода Российской Федерации к инновационной экономике, предполагающей активное использование различного рода налоговых, таможенных преференций, субсидий, дотаций, субвенций, привилегий, иммунитетов2.

В то же время вопросы, связанные с наделением отдельных участников правоотношений особыми правами (дополнительными преимуществами), равно как и освобождение отдельных субъектов права от установленных законом обязанностей (уплаты налога, пошлины и т.д.), являются не до конца проработанными.

Традиционно льготы рассматриваются как преимущество, целью введения которого является создание благоприятного режима деятельности определенного субъекта правоотношений, его стимулирование, а также одновременно поддержка наименее защищенных сфер государства, таких как наука, культура, здравоохранение и др.3.

Необходимо отметить, что в отечественной юридической науке длительное время проблеме льгот уделялось внимание лишь в аспекте обсуждения вопросов, связанных с предоставлением мер социальной защиты отдельным категориям граждан.

Для того чтобы разобраться в сути явления «правовые льготы как одна из форм проявления правового стимулирования», следует, в первую очередь, понять и разобраться в том, какую смысловую и правовую нагрузку несет в себе данное понятие, какие из видов (разновидностей) льгот могут быть применимы законодателем в качестве составляющих правового стимулирования, на какие категории участников общественных отношений они могут быть ориентированы, возможно ли вообще «просчитать» баланс от результатов ожидаемого поведения, на которое было ориентировано установление конкретных льгот и бюджетных «потерь» от издержек, связанных с предоставлением льгот. Иными словами, просчитать «рентабельность» льгот стимулирующего характера, поскольку в противном случае будет утрачена (размыта) сама цель (идея) правового стимулирования, т.к. правовые льготы всегда исходят от государства, являются результатом осуществления им распорядительновластных правомочий, закрепленных в правовых нормах.

Не секрет, что знаменитое высказывание М.В. Ломоносова «ничто не возникает из ничего и не исчезает бесследно» в данной сфере общественных отношений может быть проиллюстрировано нагляднее всего, поскольку предоставление льгот всегда происходит за счет чего/кого-либо (бюджета, перераспределения бюджетных средств, недополучения денежных средств в бюджет, как результат – недополучение каких-либо средств из бюджета).

Возвращаясь к обозначенным вопросам, обратимся к толковому словарю В. Даля, в котором под льготой понимается «облегчение от податей, провинностей, налогов, работ, большая свобода в чем-либо»4.

В современной юридической науке под правовыми льготами принято понимать правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей. Основная цель правовых льгот заключается в согласовании интересов личности, социальных групп, государства. Льготы связывают и гармонизируют эти различные интересы, позволяя их удовлетворять, распределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному развитию как отдельного гражданина, так и общества в целом5.

Широко распространенным является понимание льгот «как социальных благ, предоставляемых определенным категориям субъектов права в связи с конкретными жизненными обстоятельствами»6.

Однако следует заметить, что предоставление дополнительных прав и освобождение от обязанностей не всегда связанно с перераспределением социальных благ. В настоящее время льготы все шире используются в качестве стимулирующего рычага воздействия на поведение участников общественных отношений.

Кроме того, при формулировании обобщенного понятия «правовая льгота» вряд ли уместно применение такой категории, как социальные блага, особенно в тех случаях, когда речь идет о льготах стимулирующего характера, ориентированных на субъектов экономической и предпринимательской деятельности.

В этой связи в большей степени отражающим природу данного правового явления является предложенное И.С. Морозовой определение, согласно которому под правовыми льготами следует понимать разновидность юридических исключений, участвующую в создании специфического правового режима, в рамках которого субъект наделяется дополнительными возможностями юридического характера, связанными как с совершенствованием правомочий (дополнительные преимущества), так и с уменьшением объема различного рода долженствований (нормативные изъятия)7.

Изучение данной правовой категории позволяет сделать обобщенный вывод о том, что правовым льготам присущи следующие характерные признаки.

• 1.    Льготы направлены на создание особого юридического режима, позволяющего облегчить положение соответствующих субъектов⁸.

• 2.    Предоставление льгот обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов⁹.

• 3.    Правовые льготы представляют собой исключение из общих правил, отклонение от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической диффе-ренциации¹⁰.

• 4.    Правовые льготы выступают правомерными исключениями, законными изъятиями, установленными компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества¹¹.

Такие изъятия (льготы) государство устанавливает в одностороннем порядке, наделяет ими определенные субъекты в строго оговоренных объемах и пределах, всегда оставляет за собой безусловное право принятия правовых решений об их сужении(сокращении объема) и видоизменении(«монетизация льгот») вплоть до полной отмены либо изначально устанавливает их на определенный срок.

Таким образом, льготы являются одним из средств проявления правовой политики государства, при этом, устанавливая льготы, государство всегда имеет в виду строго определенные цели.

Изучение правовой литературы и законодательной базы дает основание для вывода о том, что цель установления льгот – социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим12. Также целью льгот является введение гарантий социально полезной деятельности, способствующих осуществлению тех или иных обязанностей13.

Будучи составной частью правовой политики, льготная политика является мощным рычагом, с помощью которого государство может оказывать существенное влияние на социальные процессы, изменяя в необходимых случаях их направленность, интенсивность, качественные и количественные характеристики14.

А.Г. Репьев в качестве еще одного признака правовых льгот называет их правостимулирующую функцию, побуждающую к определенному поведению и обозначающую положительную правовую мотивацию15.

Однако, если следовать данному посылу, следует вывод, что по своей природе все льготы носят стимулирующий характер. На наш взгляд, это не совсем так. Не все льготы носят стимулирующий характер.

Так, социальные льготы представляют собой меру государственной поддержки социально незащищенных категорий граждан, которые в силу возраста, состояния здоровья, имущественного положения, сложных жизненных обстоятельств не могут самостоятельно обеспечить себе равные или приблизительно равные по сравнению с другими гражданами условия, характеризующие достойный уровень жизни. Именно по отношению к ним применимо распределение социальных благ.

Такие льготы носят компенсаторный характер. К ним относятся льготы для инвалидов, одиноких пенсионеров, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В то же время государство предоставляет льготы и тем субъектам, в активной и социально полезной деятельности которых оно заинтересовано в тот или иной период своего развития.

Следовательно, к льготам, которые носят стимулирующий характер, можно отнести лишь те, которые обезличенно направлены (ориентированы) на позитивную мотивацию законопослушного или ожидаемого социально активного поведения участников правоотношений.

Круг получателей таких льгот не всегда может быть строго определенным, поскольку, обладая стимулирующим характером, они своей «привлекательной» мотивацией «вовлекают» новых субъектов в правоотношения, связанные с достижением определенных полезных для государства результатов.

Изложенное дает основание для вывода о том, что все льготы можно поделить на две большие группы:

• –    льготы, носящие компенсаторный характер – это меры, направленные на поддержание нормального уровня жизни социально незащищенных граждан либо граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию;

• –    льготы, носящие стимулирующий характер – это меры, направленные на мотивирование субъектов к активной, социально полезной деятельности.

Примером являются меры, направленные на мотивацию субъектов экономических отношений к внедрению в производство новых изобретений, технологий, инноваций и др.

Несколько иная классификация предлагается И.С. Морозовой. Согласно ее подходу «льготирование предусматривает своего рода иерархию в организации правовых средств. Условно в нем можно выделить следующие группы:

•    компенсационные – это такие юридические исключения, как социальные субсидии, пособия, компенсации;

•    стимулирующие – налоговые, таможенные, тарифные льготы; •    смешанные – налоговые преференции социальной направленности и т.д.»16.

Представляется, что выделение автором третьей группы льгот является искусственным, поскольку, на наш взгляд, в основе классификации льгот по видам лежит цель, которую ставит государство при их выделении.

Исходя из целей, определяемых государством, льготы можно подразделить на два вида: компенсаторные и стимулирующие.

Для целей настоящего исследования интерес представляют не все виды льгот, а лишь те, которые являются формой проявления правовых стимулов, то есть стимулирующие льготы.

Учитывая, что именно они ориентированы на ожидаемый результат поведения участников правоотношений, мы считаем, что при установлении этих льгот такой результат должен быть не только четко представляемым и необходимым государству именно в данный момент (в разумной перспективе) и именно в заданном виде, но и, как указывалось выше, по возможности должны быть просчитаны категории участников общественных отношений, на которые они могут быть ориентированы.

При установлении льгот желательно просчитать бюджетные и иные «риски» от их установления, а также ориентировочный срок, в пределах которого устанавливаемые льготы будут носить стимулирующий характер, по истечении которого государство безболезненно для себя и участников правоотношений сможет отменить данные льготы, учитывая иные государственные нужды, а также то, что субъекты правоотношений прочно «встали на ноги» в данной сфере и могут самостоятельно покрывать свои расходы либо имеют соответствующую прибыль, объективно уже не нуждаясь в сохранении данной «подушки безопасности».

В качестве иллюстрации можно привести такое правовое исключение, как материнский капитал, целью установления которого являлось улучшение демографической ситуации в стране, получившей за последние два десятилетия отрицательную динамику. Данное правовое установление возымело свой результат, в стране постепенно начала повышаться рождаемость, и впервые было зафиксировано превышение рождаемости над смертностью.

Однако по истечении некоторого времени исследователи и аналитики все чаще начали обращать внимание на то, что результат достигается в основном за счет маргинальной среды, то есть не так, как изначально предполагалось. Однако, если задуматься, этот результат был ожидаемым, поскольку средства, выделяемые государством не в целом по стране, а применительно к конкретной семье, ввиду их незначительности по сравнению с расходами, связанными с качественным воспитанием ребенка как полноценного члена современного общества, смогли заинтересовать в большей мере слои населения с достаточно низкими доходами, в том числе не всегда благополучные в социальном плане.

Подобные проблемы в той или иной степени могут проявляться при установлении льгот стимулирующего характера и, в первую очередь, льгот, направленных на стимулирование инвестиционной деятельности и инновационной сферы, критика в адрес которых звучит всегда, особенно в периоды, когда государство переживает трудные времена.

Как справедливо отмечает в этой связи В.М. Зарипов, институт льгот есть «одна из составляющих финансовой политики государства, серьезный фактор, влияющий на экономическое состояние налогоплательщиков и формирование бюджета»17.

В то же время в современных условиях не следует забывать, что от характера и объема льгот зависит качество права. Льготы, призванные воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, в условиях правового государства выступают специфическим критерием сущностных начал права, его принципиальных основ18.

В заключение следует согласиться с высказыванием И.С. Морозовой о том, что льготы – это одно из эффективных средств модернизации всей юридической сферы. Это своего рода механизм подключения льготного инструментария к решению социально-экономических, политических, миграционных, демографических и иных задач современного общества19.

Вышеизложенное дает основание для вывода о том, что правовые льготы как форма проявления правовых стимулов являются, пожалуй, самым эффективным способом поддержки субъектов правоотношений со стороны государства, направленным на развитие экономических и социальных отношений в современном обществе.