Правовые основы бюджетного процесса в Кыргызской Республике

Основным институтом бюджетного права Кыргызской Республики составляет бюджетный процесс. Бюджетный процесс – это деятельность центральных и местных органов власти и управления, регламентированная законодательными актами по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Бюджетный процесс регулируется бюджетно-процессуальными правовыми нормами, основу которых составляет конституция и текущее законодательство о финансах и бюджете.

Не во всех конституциях стран мира имеются положения, определяющие бюджетные полномочия высших органов государственной власти и государственного управления, что свидетельствует об ограниченных правах Парламента в этой сфере государственной деятельности. Это относиться, в частности к конституциям Индии, Нигерии, Мексики и других, а также к конституциям развитых стран [1, с. 24]. Более перспективным является Конституция Кыргызской Республики, хотя экономическая и финансовая деятельность не регулируются отдельными главами, но более подробно определяет финансовые отношения.

До 2016 года бюджетное законодательство КР не содержало понятия бюджетного процесса, однако содержало норму, именуемую бюджетным процессом. Бюджетный кодекс КР, принятый 16 мая 2016 года, ввел понятие бюджетного процесса. Согласно Бюджетного кодекса КР бюджетный процесс – это регламентированная законодательством Кыргызской Республики деятельность по формированию и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению, уточнению и исполнению бюджетов, ведению учета и составлению отчетности, финансовому управлению и контролю.

Республиканский бюджет составляется и исполняется Кабинетом Министров Кыргызской Республики, местные бюджеты – исполнительными органами местного самоуправления. Республиканский бюджет рассматривается и утверждается Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, местные бюджеты – айылными и городскими Кенешами.

Далее отмечается следующее: «Порядок формирования, рассмотрения, утверждения и выполнения республиканского бюджета устанавливается Бюджетном кодексам Кыргызской Республики, а местные бюджеты – Законом Кыргызской Республики «О финансово- экономических основах местного самоуправления», иными законами Кыргызской Республики и решениями айылных, поселковых, городских и районных Кенешей в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

Изменения в Закон «О республиканском бюджете», законопроекты об отмене налогов или их введения об избавлении уплаты нало- гов, изменения финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие рост расходов, компенсируемых государственным бюджетом, либо уменьшение его доходной части, могут приниматься только с согласия Кабинета Министров Кыргызской Республики.

Бюджетное законодательство КР закрепляет основы бюджетного процесса и регламентирует его. Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Бюджетный процесс длится около трех с половиной лет, и это время называется бюджетным периодом – т.е. это время, в течение которого длится бюджетный процесс. Срок действия утвержденного бюджета называется бюджетным годом.

В каждой стране бюджет имеет стадии. Эти стадии начинаются с подготовки и предложения бюджета, и после утверждения достигает стадию исполнения. Бюджетные стадии завершаются после осуществления контроля за выполнением бюджета.

Бюджетный процесс состоит из пяти стадий – это составление бюджета, его рассмотрение и утверждение, исполнение бюджета и составление, и утверждение отчета об исполнении бюджета. Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, перераспределяются по-разному государственные средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период [2, c. 64].

Ежегодно изменяются потребности каждой административно-территориальной единицы, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будет развиваться хозяйства и социальная сфера данной территории в следующем году.

Однако порядок, предполагающий последовательности стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета остаются неизменными.

В основу бюджетного процесса вложены определенные принципы, характерные только для бюджетного процесса, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет: единства, полноты, реальности, гласности, разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной власти, специализации бюджетных показателей и т.д.

Первая стадия – составление проекта бюджета.

Подготовка и составление бюджета осуществляются исполнительной властью, так как именно исполнительная власть имеет широкую возможность прогнозировать доходы и расходы и технически сделать прикидку сложных и тонких вопросов цифрового отображения своей деятельности [3, с. 247].

Исключительная компетенция исполнительной власти в составлении и внесения государственного бюджета, ныне признается всеми странами как основной принцип, и он законодательно закреплен в их основных законах. Имея свои административноуправленческие подразделения на всей территории страны и достаточную профессиональную и экспертную возможность для оценки и прогнозирования источников дохода и, зная нужды и потребности страны, исполнительная власть, как никто другой может взять на себя подготовку и внесения проекта бюджета.

Составлению проекта бюджета предшествует разработка планов и прогнозов развития территории и целевых программ (программы могут быть различны на несколько лет, тогда ассигнования по ним включаются в бюджеты последующих лет).

Решение о начале работы по составлению проекта государственного бюджета принимает Президент КР. Кабинет Министров организует поэтапную работу по составлению проекта государственного бюджета. В опреде- ленные сроки составляются прогнозы социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики КР, рассчитываются контрольные цифры проекта государственного бюджета на соответствующий период и другие документы. Территориальные органы исполнительной власти ведут детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр государственного бюджета.

В соответствии с бюджетным законодательством, до составления проекта республиканского бюджета на следующий год, на основании утвержденных показателей среднесрочного прогноза, Кабинет Министров Кыргызской Республики разрабатывает концепцию бюджета, в котором должны быть отражены основные направления бюджетной политики на следующий год и представляет ее на одобрение Президенту Кыргызской Республики.

В правовой системе Кыргызской Республики, согласно ст. 88 Конституции Кыргызской Республики, республиканский бюджет страны, в предусмотренном законом порядке, подготавливается Кабинетом Министров и выносится на рассмотрение и утверждение в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Составление проекта республиканского бюджета Кыргызской Республики осуществляется Министерством финансов Кыргызской Республики согласно календарному плану, утверждаемому Кабинетом Министров Кыргызской Республики на основании показателей социально-экономического развития республики, предусмотренных индикативным планом Кыргызской Республики.

Поэтому компетенция исполнительной власти по внесению бюджета является для неё прерогативой и этот вопрос не входит в круг прерогатив Парламента, что является одним из ограничений его полномочий в сфере внесения законопроектов. Поэтому в отличие от других законов, государственный бюджет вносится в Парламент только в виде проекта.

Вторая стадия – рассмотрение проекта республиканского бюджета представительным органом государственной власти.

Оно предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, ко- торое является правовой основой для выделения бюджетных ассигнований.

Как свидетельствует практика последних лет, рассмотрение проекта государственного бюджета представительным органом КР вызывает большое количество осложнений. Поэтому необходимо законодательно пойти по пути детальной регламентации порядка (технологии) и сроков рассмотрения законопроекта о государственном бюджете на каждый конкретный год.

После принятия соответствующего проекта государственного закона к рассмотрению Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, он должен направляться в постоянные комитеты и комиссии Жогорку Кенеша Кыргызской Республики для внесения замечаний и предложений.

Согласно Бюджетного кодекса Кыргызской Республики постоянные комитеты Жогорку Кенеша Кыргызской Республики заслушивают доклады руководителей министерств, государственных комитетов, административных ведомств, иных органов исполнительной власти Кыргызской Республики, руководителей Совета судей Кыргызской Республики, Верховного суда Кыргызской Республики, Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики, Судебного департамента Кыргызской Республики по их сметам и бюджетам.

После этого внесенные ими и депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики предложения и замечания по бюджету-как проект бюджета рассматриваются в постоянных комитетах Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. Рассмотрение проекта бюджета должно быть завершено в течение 20 дней [4].

После рассмотрения проекта республиканского бюджета постоянные комитеты парламента составляют и представляют на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики заключения и рекомендации по республиканскому бюджету.

Третья стадия – утверждение бюджета, принятие закона о республиканском бюджете.

Утверждение бюджета входит в круг компетенций исполнительной власти. К примеру, в Англии Парламент в результате длительной борьбы и противостояния Правительству, смог добиться такого права, после чего ком- петенция законодательной власти в утверждении бюджета становилась одним из основных принципов Конституции во всех странах [5, c. 126].

В Кыргызской Республике также согласно ст. 74 Конституции Кыргызской Республики этот вопрос входит в круг полномочий Жогорку Кенеша [6]. Полномочия Жогорку Кенеша КР по утверждению бюджета является контрольным средством исполнительной власти в отношении всех органов и организаций, которые так или иначе используют государственный бюджет.

Парламент посредством утверждения бюджета осуществляет контроль над исполнительной властью, и это несмотря на то, что огромная доля республиканского бюджета принадлежит именно этой власти и подчиненным ей организациям. Утверждения бюджета это – не только утверждение цифр.

Дело в том, что эти цифры отражают политическую линию, программы и подходы государства на один финансовый год, поэтому утверждение предложенного правительством бюджета, особенно в странах с парламентской системой правления, является как бы вотумом доверия Правительству и выражения согласия с его действием. Именно поэтому в некоторых странах утверждение бюджета приводит отставке Правительства. Этим отличается процесс утверждения бюджета Парламентом от принятия других Законов.

Жогорку Кенеш Кыргызской Республики рассматривает представленный Кабтинетом Министров Кыргызской Республики проект республиканского бюджета, заключения постоянных комитетов и комиссий ЖК Кыргызской Республики и принимает Закон Кыргызской Республики о республиканском бюджете на очередной бюджетный год и два последующих прогнозируемых года в срок не позднее чем за один месяц до начала нового бюджетного года.

Бюджетное законодательство предусматривает возможность утверждения проекта государственного бюджета на соответствующий год после четырех чтений. После четвертого чтения проект государственного бюджета на соответствующий год рассматривается на пленарном заседании Жогорку Кенеша КР для голосования в целом.

Закон Кыргызской Республики о республиканском бюджете вступает в действие после принятия его Жогорку Кенешем Кыргызской Республики и подписания Президентом Кыргызской Республики.

Четвертая стадия – исполнение бюджета.

Исполнение бюджета возложено на соответствующие исполнительные органы власти. Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных в бюджете доходов и в финансировании соответствующих расходов. Оперативное исполнение бюджетов осуществляется по бюджетной росписи, которая составляется соответствующим финансовым органом (Министерством финансов КР, финансовыми управлениями (отделами) областей и т.д.).

Соглансо бюджетного кодекса Кыргызской Республики Кабинет Министров Кыргызской Республики организует исполнение республиканского бюджета через Центральное казначейство Министерства финансов Кыргызской Республики, органы государственной налоговой и таможенной служб Кыргызской Республики, министерства, государственные комитеты, административные ведомства, государственные комиссии, фонды и другие центральные органы исполнительной власти Кыргызской Республики, а также государственные организации, подчиненные Кабинету Министров Кыргызской Республики.

Республиканский бюджет Кыргызской Республики исполняется по росписи доходов и расходов, составляемой Министерством финансов Кыргызской Республики в соответствии с бюджетом, утвержденным Жогорку Кенешем Кыргызской Республики

Исполнение бюджета осуществляется по доходной и расходной частям бюджетов. Контроль за исполнением бюджета и расходованием средств внебюджетных фондов, а также средств валютного фонда осуществляет конкретный представительный орган власти.

Пятая стадия – стадия составление и утверждение отчета об исполнении республиканского бюджета.

В соответствии с действующим законодательством отчет об исполнении республиканского бюджета за прошедший финансовый год составляется Министерством финансов

Кыргызской Республики на основе отчетных данных министерств, государственных комитетов, административных ведомств, государственных комиссий, фондов и других центральных органов исполнительной власти и представляется в Кабинета Министров Кыргызской Республики в составе отчета об исполнении государственного бюджета республики.

Кабинет Министров Кыргызской Республики представляет в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики для рассмотрения и принятия проект Закона Кыргызской Республики об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за предыдущий год с объяснительной запиской к нему не позднее 15 мая года, следующего за отчетным.

Комитеты Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, ведающие вопросами бюджета, рассматривают отчет об исполнении республиканского бюджета Кыргызской Республики составляют заключение по нему и представляют его на рассмотрение заседания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.

Министерство финансов Кыргызской Республики на основе отчетных данных министерств, государственных комитетов, административных ведомств, государственных комиссий, фондов и других центральных органов исполнительной власти представляет в Кабинет Министров Кыргызской Республики отчет об исполнении государственного бюджета республики.

Кабинет Министров Кыргызской Республики представляет одновременно в Жогорку

Кенешу Кыргызской Республики отчет об исполнении республиканского бюджета за предыдущий год с объяснительной запиской.

После рассмотрения отчета об исполнении бюджета в соответствующих комитетах и комиссиях ЖК Кыргызской Республики, Жогорку Кенеш по докладам Кабинета Министров Кыргызской Республики, Счетной палаты Кыргызской Республики и заключениям постоянных комитетов, рассматривает и утверждает отчет об исполнении республиканского бюджета Кыргызской Республики.

Отчет Кабинета Министров Кыргызской Республики об исполнении республиканского бюджета, представляемый Жогорку Кенешу КР должен быть представлен всеобщей гласности и в последствии опубликованы в официальной газете страны. Таким образом, население будет информировано об исполнении бюджета и возможных нарушениях, допущенных некоторыми организациями, учреждениями и публичными властями.

Составление и своевременное представление отчета об исполнении республиканского бюджета Кабинета Министров КР необходимы для тщательного контроля функционирования лиц, задействованных в исполнении бюджета. Это мероприятие дает Жогорку Кенешу большую возможность применить механизм контроля в отношении использующих государственный бюджет и открывает дорогу для принятия правильных решений в процессе утверждения бюджета страны последующих лет.