Правовые основы государственного контроля и надзора в области безопасности дорожного движения

С 2012 г. на территории Российской Федерации наблюдается снижение основных показателей дорожно-транспортной аварийности (число зарегистрированных ДТП; число погибших в ДТП; число раненных в ДТП). Так, на протяжении 2020 г. было зарегистрировано 145 073, в которых погибли или пострадали люди, что на 11,7% меньше, чем в 2019 г. В 2020 г. в ДТП погибли 16 152 человека, в итоге чего показатель в сравнении с прошлым отчетным периодом упал на 4,9%; ранения в ДТП получили 183 040 человек, что на 13,2% меньше, чем годом ранее [10 с. 4]. В 2021 г. также наблюдалось снижение числа ДТП, совершение которых привело к гибели или ранению людей. Число таких ДТП на территории России составило 133 331, что на 3,1% меньше, чем годом ранее. В результате ДТП в 2020 г. погибло 14 874 человека, что будет на 5,8% меньше, чем в 2020 г. Ранения получили 167 856 человек, что на 4,2% меньше, чем в прошлом отчетном периоде [11, с. 3].

Таким образом, в последние года можно наблюдать снижение числа ДТП, что может быть связано с принятием различных нормативных правовых актов, в рамках которых закреплению подлежат основополагающие положения, ориентированные на предупреждение дорожно-транспортной аварийности. Однако, несмотря на снижение показателей по ДТП, их число остается значительным, в связи с чем не теряет востребованности деятельность, связанная с дальнейшим совершенствованием основ государственного контроля (надзора) в БДД, что, в свою очередь, невозможно без анализа действующих правовых основ.

Научная значимость исследования определяется тем, что в статье предложена систематизация нормативных правовых актов, составляющих основу для функционирования контроля (надзора) в области БДД, обосновывается целесообразность тех или иных актов к исследуемой тематике.

В ходе исследования был задействован обширный перечень научных методов, среди которых присутствуют такие, как анализ, синтез, классификация, индукция, формально-юридический, анализ судебной практики.

Научная проблематика правовых основ государственного контроля и надзора в области безопасности дорожного движения характеризуется обширной разработкой среди исследователей. Однако сложность заключается в том, что число норма- тивных правовых актов, имеющих отношение к осуществлению государственного контроля (надзора) в области БДД является значительным. Следовательно, во многих исследованиях не происходит полного охвата соответствующих нормативных правовых актов. Отдельно хотелось бы выделить работу В.И. Майорова, в которой автор удалось обосновать необходимость многообразия элементов, составляющих правовую основу государственного контроля (надзора) в области БДД. Также вклад в исследование нормативных правовых актов, существенных для государственного контроля (надзора) в области БДД внесли Ю.С. Алиева, А.В. Козун, В.А. Лохбаум и др.

Обеспечение надлежащего контроля (надзора) в области БДД обуславливает потребность в нормативной правовой базе, регулирующей соответствующие правоотношения. Правовые основы государственного контроля и надзора в области БДД формируются посредством большого числа нормативных правовых актов, в которых закрепляются различные моменты, связанные с обеспечением БДДД. В целях систематизации нормативных правовых основ государственного контроля (надзора) в области БДД разделим действующие правовые акты в данной сфере на две группы.

Первая группа – правовые акты, в которых отсутствует непосредственное закрепление понятия «БДД», либо оно присутствует в незначительном количестве. Вторая группа – правовые акты, конкретизирующие различные аспекты, имеющие значение для государственного контроля (надзора) в области БДД. При этом в таких актах происходит упоминание БДД.

Рассмотрим более подробно первую группу нормативных правовых актов.

Особое значения для обеспечения БДД имеет Конституция РФ. Несмотря на отсутствие в тексте Конституции РФ прямого упоминания контроля (надзора) в области БДД, именно Основной закон государства формирует базис, необходимый для выработки правового регулирования любых социально значимых сфер человеческой жизнедеятельности. В частности, су- щественное значение имеет ст. 2 Конституции РФ, в которой человек, его права и свободы провозглашаются как высшая ценность [1]. Соответственно, государственный контроль (надзор) в области БДД можно воспринимать как одну из мер, позволяющих обеспечить условия для реализации отдельных конституционных положений.

Следующим нормативным правовым актом государственного контроля (надзора) в области БДД является Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» [5]. Ю.С. Алиева подчеркивает, что должностные лица, на которых возложены обязанности по реализации федерального надзора, в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий опираются на ч. 2 ст. 29 указанного Федерального закона [9, с. 278].

Причем, как гласит п. 5 ч. ст. 2 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле», положения настоящего Закона не применяются к осуществлению и организации надзора, ориентированного на соблюдение участниками дорожного движения требований законодательства в области БДД [5].

В связи с тем, что контрольнонадзорная деятельность в области БДД тесно связана с административной практикой должностных лиц, целесообразным будет включить в правовую основу функционирования государственного контроля (надзора) в области БДД Кодекс об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). А.В. Козун полагает, что фиксация административных правонарушений в области БДД, являющая собой государственную функцию органов БДД, выступает как особая разновидность государственного контроля [12, с. 91]. Ряд статей КоАП РФ устанавливает административную ответственность за правонарушения в области БДД. Данные статьи содержатся в Главе 12 КоАП РФ [2].

В пользу отнесения КоАП РФ к правовым актам, составляющим основу государственного контроля (надзора) в области БДД, сигнализируют также материалы су- дебной практики. Для подтверждения данного утверждения приведем практический пример.

В октябре 2020 г. в Очерском районном суде Пермского края была рассмотрена жалоба, поданная Кусковым С.В. на Постановление о привлечении Кускова С.В. к административной ответственности за правонарушение по ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ. В материалах дела было сказано, что доказательства по делу были получены в ходе осуществления государственного контроля (надзора) [15].

Таким образом, КоАП РФ, не закрепляя непосредственное понятие государственного контроля (надзора) в области БДД, является его значимой правовой основой.

Далее проанализируем те правовые акты, которые связаны с государственным контролем (надзором) в области БДД, а также содержат в своем тексте неоднократное упоминания понятия «БДД».

Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 N 1101 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения …» можно обозначить как один из основополагающих нормативных правовых актов, направленных на установление и организацию исследуемого типа контроля (надзора). Анализ правового акта показывает, что предмет государственного контроля (надзора) в области БДД является обширным, что, в свою очередь, приводит к необходимости установления обширного перечня иных нормативных правовых актов, действующих в области БДД. Так, в Постановлении обозначены следующие направления обеспечения БДД: соблюдение правил в отношении содержания дорог; проведение строительных работ, оказывающих влияния на БДД; перевозка пассажиров и грузов и др. [6].

Следующим правовым актом в исследуемой области является Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Согласно ст. 5 данного Федерального закона, контроль (надзор) относится к одному из направлений обеспечения БДД. Кроме того, в ст. 6 указанного Федерального закона закрепляется, что организация государственного контроля (надзора) в исследуемого типа отнесена к ведению Российской федерации [3].

Многие нормы Федерального закона «О безопасности дорожного движения», определяющие те или иные требования, являются бланкетными, т.е. в них происходит отсылка к подзаконным правовым актам, в рамках которого происходит более детальное регулирование тех или иных вопросов.

Не меньшее значение для обеспечения законности контрольно-надзорных мероприятий в области БДД имеет Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный закон содержит важную отсылку, содержащуюся в п. 10 ч. 4 ст. 1, в которой сказано, что надзор в области БДД может устанавливаться и иными федеральными законами. При этом изменения, устанавливаемые иными законами, могут затрагивать следующее: периодичность проверок, сроки проверок, основания проверок, уведомления о проверках и др. [4].

В.А. Лобхаум сообщает о таком значимой стороне контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения БДД, как деятельность сотрудников Госавтоинспекции [13, с. 102]. Следовательно, к правовым основам обеспечения в исследуемой области можно отнести Указ Президента РФ от 15.06.1998 N 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения (вместе с «Положением о ГИБДД МВД Российской Федерации») [7].

Можно сделать вывод о наличии существенного списка нормативных правовых актов, актуальных для установления государственного контроля (надзора) в области БДД. Анализ правовых актов в области контроля (надзора в области БДД) показывает, что по своей сущностной правой природе таковые являются достаточно разнообразными. Некоторые из них устанавливают общие требования к проведению государственного контроля (надзора), в том числе применительно к области

БДД. Другие же актуальны лишь относительно контроля (надзора) в области БДД. Отдельно стоит упомянуть систему требований, существующих в области БДД, на которые, соответственно, необходимо опираться в ходе осуществления государственного контроля (надзора). Здесь стоит отметить существование Перечня, в кото- тов, значимых для реализации государственного контроля (надзора) в области БДД, связано с предметом изучаемого типа контроля (надзора), которые является достаточно сложным, многосторонним. В целях систематизации правовых актов в избранной сфере исследований была предложена систематизация нормативных пра- ром приведен список тех нормативных вовых актов, критерием чему служит правовых актов, в которые включены требования, отнесенные к предмету надзора в области БДД [8].

Распределение документов в Перечне происходит в двух разделах, критерием разделения которых является круг деятельности субъектов, попадающих под ка- тегорию поднадзорных:

• 1.    Дорожная деятельность.

• 2.    Деятельность, существующая при эксплуатации транспортных средств. Также сюда относится оказание транспортных услуг [14, с. 149].

Значительно более широким является первый радел Перечня. Кроме того, в Перечне уточнению подлежит круг лиц, относительно которых происходила выработка требований [14, с. 149].

По мнению Ю.С. Алиевой, целесообразным для совершенствования правовых основ контроля (надзора) в области БДД будет задействовать практику сравнительно-правовых исследований, особенно – законов отечественного законодательства и государств СНГ, поскольку они имеют общую основу в виде советского права.

Анализ правовых основ государственного контроля (надзора) в области БДД предстает как сложное мероприятие, поскольку в данной сфере знаний присутствуют расплывчатые формулировки, связанные с отождествлением контроля и надзора, а также значительное число нормативных правовых актов, направленных на регулирование государственного контроля (надзора) в области БДД. Значи- непосредственное упоминание государственного контроля (надзора) в области БДД. Так, часть нормативных правовых актов, несмотря на существенное значение для государственного контроля (надзора), в своих текстах не упоминает (либо упоминает не часто) БДД. В другой части пра- вовых актов происходит непосредственное упоминание понятия «БДД». Однако предложенная систематизация является достаточно условной, ее главное предназначение заключается в том, чтобы продемонстрировать сложность правовых основ государственного контроля (надзора) в области БДД.

Правовые основы государственного контроля и надзора в области БДД являются обширными, включающими в себя правовые акты разных уровней. В общем виде правовые основы государственного контроля и надзора в области БДД можно определить как комплекс нормативных правовых актов, которые прямо или косвенно способствуют организации, установлению государственного контроля (надзора) в области БДД посредством закрепления положений и требований к особенностям проведения надзора (контроля), его предмета, санкций в случае нарушения требований, исходящих из области БДД. Обширность правого обеспечения исследуемого типа надзора связана с его предметом, который можно определить как сложный, включающий в свой состав различные отрасли правоотношений и деятельности, причастных к БДД.

тельное число нормативных правовых ак-