Правовые основы государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды

Создание современной правовой системы и эффективной государственной власти в области охраны окружающей среды поставило перед Россией как правовым и социальным государством двойную задачу: совершенствование управления для реализации конституционных прав граждан, в частности экологических прав, и совершенствование существующей системы организационных и правовых мер по охране окружающей среды.

Для быстрого решения экологических проблем, особенно в развитых регионах, необходимо разработать национальную экологическую доктрину, адаптированную к условиям рыночной экономики, и эффективно проводить государственную политику.

Законодательные положения об охране окружающей среды являются основой для обеспечения права граждан на здоровую и пригодную для жизни окружающую среду. Использование природных ресурсов - это использование природной среды для экономических, экологических, рекреационных, культурных и других потребностей человека.

Наиболее важным и основополагающим законодательным актом по охране природы и окружающей среды в Российской Федерации является Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме 23 декабря 1993 года, которая содержит основополагающие и руководящие нормы и принципы [1]. Статья 9 Конституции Российской Федерации устанавливает принцип, согласно которому земля и другие природные ресурсы считаются основой жизни и деятельности людей, проживающих на ее территории, определяет два вида отношений во взаимодействии общества и природной среды - управление и охрана, а также предусматривает социальноэкономическую защиту и охрану окружающей среды. В нем изложены социальные, экономические и политические ориентиры для разработки законодательства в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о состоянии окружающей среды и возмещение ущерба, причиненного экологическими преступлениями. В то же время следует отметить, что право граждан на благоприятную окружающую среду сопровождается обязанностью защищать и ценить богатство природы и окружающей среды [1].

Международные договоры и соглашения в Российской Федерации являются неотъемлемой частью правового режима использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. К ним относятся Бразильская декларация по окружающей среде и развитию 1992 года, Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года и Конвенция о запрещении использования экологических технологий в военных или иных враждебных целях 1977 года. Согласно закону № 18-ФКЗ от 17 декабря 1997 года, Правительство Российской Федерации принимает меры по обеспечению проведения единой государственной политики в области охраны и защиты окружающей среды, реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечению здоровья населения окружающей среды [2].

Особое место в правовой системе занимают указы Президента Российской Федерации, которые определяют основные направления экологической политики и образуют систему учреждений, уполномоченных осуществлять государственную политику в области природопользования и охраны окружающей среды. Одним из таких правовых актов является Указ Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [3].

Исходя из анализа рассмотренных документов, термин «природопользование» можно определить как использование природной среды для удовлетворения экономических, экологических, рекреационных, культурных и иных потребностей человека. Также можно сделать вывод, что экологическое законодательство в области природопользования и охраны природы является основным средством регулирования отношений общества с окружающей природой путем установления обязательных и рекомендательных правил поведения граждан и превентивных норм.

Такой подход (цель) представляется наиболее подходящим для исследования эффективности экологического законодательства, хотя и не лишен проблем: многие цели действующего экологического законодательства определены достаточно абстрактно и не переведены в конкретные задачи, в полной мере учитывающие закономерность формирования и развития экологических отношений [4].

Например, согласно Основным принципам государственной экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года), стратегическими целями государственной политики в области охраны окружающей среды являются обеспечение экологически ориентированного экономического роста, сохранение окружающей среды, биоразнообразия и природных ресурсов, способствующих удовлетворению потребностей нынешнего и будущих поколений, а также реализация всех прав человека [5].

Четко поставленные цели – это благие намерения, мечты, а реальность недостижима, так как экологическое состояние территории России, где сосредоточена большая часть населения, производственных мощностей и наиболее продуктивных сельскохозяйственных районов, по экологическим параметрам относится к категории неблагоприятных [6, с. 13].

Сфера правового регулирования охраны окружающей среды распространяется на различные группы общественных отношений, связанных единой социальной направленностью, направленной на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию последствий такой деятельности. Экологические отношения могут включать, в частности, экономические отношения (связанные с воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду), политические отношения (связанные с осуществлением власти в области охраны окружающей среды), отношения, направленные на обеспечение правопорядка в экологической сфере. Гетерогенность (или разнообразие) этих экологических отношений усложняет их правовое регулирование, и для баланса используются различные публично-правовые и судебные инструменты, которые используются для «ослабления конфликта между двумя ценностями – природной средой и собственностью» и для «защиты права собственности и смеж- ных прав».

Участниками экологических правоотношений являются известные юридические лица, в том числе органы государственной власти, местные сообщества, физические и юридические лица, общественные объединения. Такая формулировка позволяет рассматривать охрану окружающей среды как общественную деятель- ность, что соответствует характеру ее целей и задач [7, с. 15].

Современный правовой статус субъекта охраны окружающей среды включает в себя множество прав и обязанностей (или полномочий), начиная от обеспечения реализации федеральной политики в области экологического развития России (полномочия государственных органов Российской Федерации) до осуществления общественного природопользования (права государственных органов, некоммерческих организаций и граждан). В то же время следует отметить, что не все права и обязанности субъектов, участвующих в природоохранной деятельности, подкреплены адекватными механизмами правоприменения [8].

Частные компании и юридические лица должны быть осведомлены о проблеме государственной поддержки природоохранной деятельности. Действующее законодательство решает этот вопрос фрагментарно и от случая к случаю. Во-первых, нет четкого понимания природы и видов такой деятельности; во-вторых, не определены критерии государственной оценки эффективности природоохранных мероприятий; в-третьих, в настоящее время не определены формы государственной поддержки природоохранной деятельности и правовой механизм [9].

Одной из особенностей правового регулирования экологической деятельности в России является акцент на принципах публичного права. Однако система публично- правового регулирования охраны окружающей среды перенасыщена, что приводит к низкому уровню экологической активности физических и юридических лиц в области охраны природы.

Правовое регулирование охраны окружающей среды и рационального использо- вания природных ресурсов основывается на международно-правовых актах, регули- рующих отношения государства и окружающей среды, на Конституции Российской Федерации, которая устанавливает основные принципы и предпосылки в области охраны окружающей среды и гарантирует право граждан на здоровую и комфортную окружающую среду [9].

Особое место в перечисленных правовых актах занимают Земельный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», Закон «Об охране окружающей среды» и многие другие аналогичные законы и подзаконные акты, охватывающие основные правовые нормы в области охраны окружающей среды.

Из анализа вышеперечисленных концептуальных законов можно сделать вывод, что в настоящее время в России действует широкий спектр законов в шести основных областях, касающихся рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды: земля, недра, вода, лес, животный мир и воздух.