Правовые основы идеологического противодействия терроризму

Т ерроризм сегодня – серьезнейшая проблема человечества. В нашей стране официально признано, что деятельность террористических организаций относится к основным угрозам государственной и общественной безопасности в Российской Федерации¹. Противодействие терроризму – одна из наиболее важных задач обеспечения национальной безопасности.

В праве России терроризм определяется как идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий.

Включение в состав юридического определения понятия «терроризм» термина «идеология насилия», с одной стороны, отразило более глубокое концептуальное осмысление феномена. Терроризм – не одно лишь жестокое и бездумное насилие. Его внутреннее смысловое содержание, одну из движущих сил и основу системы его воспроизводства составляют идеология, ее носители, а также каналы распространения2. В.Е. Петрищев вполне обоснованно пишет, что наличие идеологической основы – сущностный элемент терроризма, его главный идентификационный признак, организационное начало террористических проявлений [Петрищев 2010].

С другой стороны, оно стало законодательным и теоретическим обоснованием того, что, говоря словами Екатерины Великой, «пушками против идей не воюют» [Стегний 2001: 65], а борьба с терроризмом предполагает и органически включает идеологическое противодействие ему. В Комплексном плане противодействия идеологии терроризма, утвержденном президентом РФ, прямо говорится: «Силовые методы способны предупредить лишь конкретную угрозу совершения террористического акта. Для радикального снижения угрозы терроризма необходимо разрушить саму систему его воспроизводства, основу которой составляет идеология терроризма»3.

Противодействие терроризму, в т.ч. идеологическое, осуществляется на принципе законности. Его правовую основу составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, а также принимаемые в соответствии с ними ведомственные и региональные нормативные акты. В настоящее время действуют 29 федеральных законов, 16 указов Президента, 39 постановлений и 23 распоряжения Правительства РФ, свыше 50 межведомственных и ведомственных нормативных правовых актов, которые регламентируют правоотношения в сфере противодействия терроризму [Журавель 2014].

Кроме того, большой круг вопросов идеологического противодействия терроризму раскрыт в документах стратегического планирования (Стратегия национальной безопасности, Доктрина информационной безопасности, Концепция внешней политики, Концепция противодействия терроризму и др.). Основные базовые понятия системы противодействия идеологии терроризма в РФ определены в федеральном законе «О противодействии терроризму» (2006 г.), Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации (2009 г.), указе Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» (2010 г.), комплексных планах противодействия идеологии терроризма в РФ.

К сожалению, законодатель дальше констатации того, что терроризм – идеология насилия, не пошел. Четкой формулировки определения этой идеологии он не дал. Даже само понятие «идеологическое противодействие терроризму» не получило терминологического определения. По крайней мере, в официальных источниках его сущность и содержание не определены. Между тем условием успешного лечения является установление верного диагноза. Что такое идеология терроризма? В качестве рабочего можно принять определение, предложенное Е.П. Ильиным: «Совокупность идей, концепций, верований, целевых установок, лозунгов, обосновывающих необходимость террористической деятельности и направленных на мобилизацию людей для участия в ней» [Ильин 2014].

Принципиальное значение имеет положение закона «О противодействии терроризму» о том, что террористическая деятельность включает в себя пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности. «Нельзя оспаривать тот факт, – писал Р. Вассерман, – что словесный террор предшествует “горячему” террору. Террористические акты… были подготовлены теоретически брошюрами и лозунгами» [Вассерман 1978: 29].

Уже в силу этого противодействие терроризму включает не только борьбу с ним, но и его профилактику. На законодательном уровне не установлена идеологическая составляющая профилактики1. Но в Концепции противодействия терроризму (которая не является нормативным документом) в числе основных задач противодействия терроризму названо «противодействие распространению идеологии терроризма» и заявлено, что профилактика осуществляется в т.ч. «созданием системы противодействия идеологии терроризма». Это противодействие, конкретизируется там, осуществляется информационными и культурно-образовательными мерами2.

В нормативных документах констатируется наличие общегосударственной системы противодействия терроризму (и, следовательно, его идеологии), которая определяется как совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность. В этом определении схвачены основные слагаемые системы, но не названы другие ее элементы. В силу этого оно может в известной мере дезориентировать тех, кто организует идеологическое противодействие терроризму, формирует и развивает его систему.

Заявленная система, кроме двух названных слагаемых, включает информационно-телекоммуникационные сети, автоматизированные системы и аппаратно-программные комплексы, специализированные информационные ресурсы, информационные банки и базы данных по проблемам профилактики терроризма. Ее относительно самостоятельными частями выступают принципы, комплекс мер, форм и методов противодействия терроризму, а также противостояния террористической деятельности. Элементами системы являются также механизм и порядок финансирования антитеррористических мероприятий; продуманная кадровая работа, в т.ч. по подготовке и переподготовке сотрудников, участвующих в идеологическом противодействии терроризму; структуры и механизмы многостороннего и двустороннего межгосударственного сотрудничества в противодействии терроризму. Видимо, к рассматриваемой системе следует отнести и информационно-аналитические материалы, инструкторско-методическую, учебно-методическую, научнопопулярную литературу, посвященную вопросам противодействия идеологии терроризма.

Право определяет субъекты противодействия в т.ч. идеологическому терроризму. Закон «О противодействии терроризму» к ним относит органы государственной власти и органы местного самоуправления, добавляя, что по решению президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц. Представляется, что это зауженный перечень.

Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации дает иную редакцию этого сюжета: «Субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий». Там также говорится, что к деятельности по информационноаналитическому обеспечению противодействия терроризму привлекаются научно-исследовательские учреждения, а также общественные объединения и другие институты гражданского общества.

Подзаконные акты расширяют этот список, устанавливая, что в идеологическом противодействии терроризму участвуют общественные объединения, организации, средства массовой информации, церковь и объединения других религий, хозяйствующие субъекты, а также граждане. В них специально подчеркивается, что к решению задач по идеологическому противодействию терроризму привлекаются организации образования, учреждения науки, культуры, институты гражданского общества, организации, предоставляющие услуги по использованию информационно-телекоммуникационных систем, включая сеть Интернет, а также другие юридические лица независимо от форм собствен- ности.

Законодательно установлены полномочия президента и правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Было бы целесообразным также законодательно определить права и обязанности других субъектов идеологического противодействия терроризму. Следует согласиться с утверждением, что отсутствие четко сформулированных законодательных требований на этот счет влечет за собой рассогласованность в правоприменительной деятельности, что может отрицательно отразиться на ситуации с профилактикой терроризма в целом [Корнаухова 2012].

Большое число разнородных субъектов, участвующих в идеологическом противодействии терроризму, обусловливает необходимость планирования и координации их деятельности. Эта задача возложена на Национальный антитерро-ристический комитет, Федеральный оперативный штаб, антитеррористические комиссии и оперативные штабы в субъектах РФ. Представляется целесообразным иметь подобные структуры в министерствах (ведомствах), муниципиях и крупных вертикально интегрированных холдингах.

Содержание документов и анализ антитеррористической практики позволяет говорить о том, что идеологическое противодействие терроризму в содержательном плане имеет троякий характер.

• 1.    Позитивный: формирование в обществе антитеррористического мировоззрения; пропаганда социально значимых ценностей и создание условий для мирного межнационального и межконфессионального диалога; формирование стойкого неприятия обществом идеологии насилия, внедрение в социальную практику норм толерантного поведения, а также привлечение граждан к участию в противодействии терроризму. Решение этой задачи в определенной мере затруднено отсутствием единой поддерживаемой большинством населения государственной идеологии.

• 2.    Негативный: осуждение терроризма, разоблачение его антигуманной сущности и разъяснение общественной опасности; склонение участников террористической деятельности и их пособников к отказу от противоправной деятельности, раскаянию и участию в профилактических мероприятиях.

• 3.    Создание единого антитеррористического информационного пространства на национальном и международном уровнях; организационные и технические меры защиты информационного пространства от проникновения в него, в т.ч. в информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, материалов, содержащих идеи, пропагандирующие и оправдывающие террористическую деятельность, блокирование (пресечение) интернет-ресурсов, которые содержат их.

Таким образом, сложившаяся к настоящему времени нормативно-правовая база позволила сформировать организационные механизмы противодействия идеологии терроризма, систему его кадрового, методического и научного обеспечения. Вместе с тем, и это официально признано, в организации этой деятельности наличествуют неиспользованные резервы. Ее научное и методическое обеспечение не в полной мере отвечает реальным потребностям практики и нуждается в дальнейшем совершенствовании1.

Задача, указанная в Комплексном плане противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2013–2018 годы, – формирование и совершенствование законодательных, нормативных, организационных и иных механизмов, способствующих эффективной реализации мероприятий по противо- действию идеологии терроризма1 – не является одномоментной, но требует постоянной реализации.