Правовые основы контроля деятельности государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»

Система контроля деятельности государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» представляет собой сложную многоуровневую структуру, объединяющую внешний государственный финансовый контроль, отраслевой регуляторный надзор и развитую систему внутрикорпоративного контроля. Анализ нормативноправовых актов 2020-2025 годов свидетельствует о постоянном совершенствовании механизмов контроля, особенно в области учета и контроля радиоактивных веществ, радиоактивных отходов и ядерных материалов, а также антикоррупционного комплаенса [6, ст. 5; 12, разд. 2]. Ключевая особенность контрольного контура «Росатома» заключается в сочетании статуса хозяйствующего субъекта и функций уполномоченного органа управления использованием атомной энергии, что требует спе- циального правового регулирования и усиленных процедур внутреннего контроля [6, ст. 7].

Целью настоящего исследования является комплексный анализ правовых основ контролядеятельно-сти государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» с учетом современных требований национальной безопасности и специфики атомной отрасли. Актуальность темы определяется стратегической ролью «Росатома» в обеспечении энергетической безопасности России и необходимостью эффективного контроля использования ядерных технологий [6, ст. 3].

Научная новизна исследования заключается в систематизации нормативного регулирования контроля в период 2020-2025 годов, включая анализ новых форм отчетности по государственному учету и контролю радиоактивных веществ и материалов, утвержденных приказом «Росатома» от 07.12.2020

№ 1/13-НПА, и актуализированной Единой отраслевой антикоррупционной политики [11, п. 2.3; 14, п. 1.1]. Методологическую основу составляют формально-юридический анализ нормативных актов, системный подход к изучению контрольных механизмов и сравнительно-правовой метод анализа практики контроля госкорпораций.

Нормативная база

Правовое регулирование контроля деятельности «Росатома» базируется на конституционных принципах разделения властей и государственного контроля, закрепленных в ст. 71 п. «и» и ст. 114 Конституции РФ, определяющих компетенцию федеральных органов в сфере ядерной энергетики и атомной безопасности.

В Таблице представлена нормативная иерархия контроля.

Основным специальным законом является Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»», устанавливающий особый правовой статус корпорации, порядок управления ее деятельностью и механизмы контроля [5, ст. 5; 6, ст. 1, 5, 7].

Статья 5 указанного закона определяет цели создания «Росатома», включая содействие формированию государственной политики в области использования атомной энергии и осуществление функций по управлению использованием атомной энергии [6, ст. 5]. Особое значение имеет ст. 7, устанавливающая функции «Росатома» как уполномоченного органа управления использованием атомной энергии, включая лицензирование деятельности в области использования атомной энергии в оборонных целях [5, ст. 7; 6, ст. 7].

Отраслевое регулирование опирается на Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», который в ст. 23 определяет систему государственного управления использованием атомной энергии и полномочия уполномоченных органов [22, ст. 23]. Дополнительные требования к контролю установлены Бюджетным кодексом РФ в части внешнего государственного финансового контроля (ст. 165) и внутреннего финансового контроля.

Система федеральных норм и правил в области использования атомной энергии создает специальную нормативную базу для регуляторного контроля, включая НП-001-15 «Общие положения обеспечения безопасности атомных станций», НП-034-23 «Правила физической защиты радиоактивных веществ» и другие документы, регулярно актуализируемые Ростехнадзором. Постановление Правительства РФ от 15.06.2016 № 542 «О порядке организации и осуществления федерального государственного надзора в области использования атомной энергии» конкретизирует механизмы надзорной деятельности [22].

Механизмы внешнего и внутреннего контроля

Внешний государственный финансовый контроль в отношении «Росатома» осуществляется в соответствии с общими принципами, установленными для государственных корпораций. Счетная палата РФ проводит контрольные и экспертно-аналитические мероприятия по использованию федеральных средств, выделяемых «Росатому», и оценке эффективности деятельности корпорации [17; 22]. В 2024 году Счетной палатой РФ было проведено 16 внешних проверок с участием «Росатома», включая 10 проверок непосредственно корпорации.

Система внешнего контроля включает ведомственный финансовый контроль, осуществляемый Министерством финансов РФ в соответствии со ст. 165 Бюджетного кодекса РФ и федеральными стандартами внутреннего финансового контроля [10]. Приказом Минфина России от 30.11.2023 № 532

Таблица

Нормативная иерархия контроля ГК «Росатом»

Уровень контроля	Компетенции и инструменты контроля
Конституция РФ	Основные принципы разделения властей, закрепление полномочий на уровне высших органов
Федеральный закон о «Росатоме»	Правовой статус, цели и функции корпорации, контроль имущества и деятельности
Федеральный закон об использовании атомной энергии	Стратегия использования атомной энергии, лицензирование, контроль безопасности
Бюджетный кодекс РФ / ГК РФ в части контроля бюджета и имущества	Механизмы контроля за использованием бюджетных средств
Указы/ постановления Правительства РФ	Общие порядок организации и проведения проверки, контрольные мероприятия
Приказы «Росатома»	Правила учета, отчётности, внутреннего контроля
Отраслевые регламенты	Специальные стандарты безопасности, контроль радиационной обстановки

Источник: таблица составлена авторами.

утверждены методические рекомендации по оценке неправомерного и неэффективного использования бюджетных средств, которые применяются при контроле деятельности госкорпораций.

Регуляторный контроль в атомной сфере осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая в 2023 году утвердила Программу профилактики нарушений обязательных требований в области использования атомной энергии на 2024 год. В рамках надзорной деятельности Ростехнадзор проводит плановые и внеплановые проверки объектов использования атомной энергии, подконтрольных Росатому [3].

Внутренний контроль в «Росатоме» организован в соответствии с требованиями корпоративного законодательства и включает службу внутреннего контроля и аудита (СВКиА), систему управления рисками и антикоррупционный комплаенс [13]. В 2023 году было проведено 760 собственных проверок финансово-хозяйственной деятельности, что на 4,4 % больше, чем в 2022-м [15; 20].

Ведомственный контроль и надзор

Ведомственный контроль деятельности «Росатома» осуществляется наосновании ст.7 Федерального закона № 317-ФЗ и включает контроль Правительства РФ за выполнением функций по государственному управлению использованием атомной энергии [6, ст. 7]. Министерство финансов РФ осуществляет контроль за использованием бюджетных средств в соответствии с основными направлениями бюджетной политики, включая контроль за деятельностью госкорпораций [5, ст. 7].

Федеральная антимонопольная служба (далее – ФАС) осуществляет антимонопольный контроль деятельности «Росатома», включая контроль за соблюдением конкуренции в сфере закупок и недопущение злоупотребления доминирующим положением [4]. В 2023 году ФАС России рассмотрела 287 дел об ограничивающих конкуренцию соглашениях, общая сумма штрафов за антиконкурентные соглашения составила более 1 млрд руб. [21; 23].

Внутрикорпоративные регламенты «Росатома»

Система внутреннего контроля «Росатома» регламентируется корпоративными стандартами и приказами, обеспечивающими соблюдение требований законодательства и эффективность деятельности корпорации. Ключевым документом является приказ «Росатома» от 07.12.2020 № 1/13-НПА «Об утверждении форм отчетов организаций в области государственного учета и контроля радиоактивных веществ, радиоактивных отходов и ядерных материалов, не подлежащих учету в СГУК ЯМ» [14; 16]. Данный приказ устанавливает обязательные формы отчетности для всех организаций корпорации, осуществляющих деятельность с радиоактивными материалами [14, п. 1].

Антикоррупционное регулирование основано на Единой отраслевой антикоррупционной политике ГК «Росатом» и ее организаций, актуализированной в 2022 году [12, разд. 1]. Данный документ определяет принципы и механизмы противодействия коррупции, включая выявление и предупреждение коррупционных рисков, обучение персонала и мониторинг соблюдения антикоррупционных требований [12, разд. 2, 3].

Приказом от 30.09.2021 № 1/1244-П утвержден План противодействия коррупции в ГК «Росатом» на 2021-2024 годы, разработанный во исполнение Национального плана противодействия коррупции [11, п. 1]. План включает конкретные мероприятия по совершенствованию системы внутреннего контроля, повышению прозрачности деятельности и предупреждению коррупционных правонарушений [11, п. 2-4].

Единый отраслевой порядок по управлению несоответствиями, утвержденный приказом от 18.05.2017 № 1/433-П (в последней редакции от 29.11.2023) регламентирует процедуры выявления, анализа и устранения нарушений в организациях корпорации. Данный порядок обеспечивает системный подход к управлению качеством и безопасностью деятельности через механизмы корректирующих и предупреждающих действий.

Обзор практики осуществления государственного контроля в госкорпорации «Росатом» за 2024 год демонстрирует развитие системы лицензионного контроля деятельности организаций по использованию ядерных материалов в оборонных целях. В рамках данного контроля Росатом осуществляет проверки соблюдения лицензионных требований и условий действия лицензий.

Сравнительно-правовой обзор

Система контроля деятельности «Росатома» отличается от общих подходов к контролю госкорпораций сочетанием функций хозяйствующего субъекта и уполномоченного органа государственного управления в сфере использования атомной энергии [6, ст. 5, 7]. Это требует специального правового регулирования, отличающегося от стандартных механизмов корпоративного контроля.

В отличие от других госкорпораций («Ростех», «Роскосмос») ГК «Росатом» осуществляет лицензионный контроль в сфере использования атомной энергии в оборонных целях, что создает дополнительный контур внутренних контрольных функций. Данная особенность требует разработки специальных процедур и регламентов, обеспечивающих независимость контрольных функций от хозяйственной деятельности.

Международная практика контроля атомных корпораций (например, во Франции – EDF, в Велико- британии – NDA) также характеризуется усиленными требованиями к независимому надзору и отчетности, включая специализированные органы ядерного регулирования и международные инспекции МАГАТЭ [18, с. 19]. Российская система отличается более интегрированным подходом, где «Росатом» сочетает функции оператора и регулятора в оборонном сегменте.

Антикоррупционное регулирование в «Росатоме» соответствует международным стандартам и требованиям российского законодательства, при этом отраслевая специфика обусловливает необходимость дополнительных мер защиты информации и контроля доступа к стратегически важным объектам [11, п. 3; 12].

Риски и пробелы регулирования

Основные риски системы контроля связаны с возможным конфликтом интересов между функциями «Росатома» как хозяйствующего субъекта и как регулятора в сфере оборонного использования атомной энергии. Данный риск требует постоянного совершенствования механизмов разделения функций и обеспечения независимости контрольных процедур [6, ст. 7].

Техническая сложность объектов использования атомной энергии создает риски неполного выявления нарушений требований безопасности при проведении контрольных мероприятий. Это требует постоянного повышения квалификации контролирующих лиц и совершенствования методологии контроля.

Риск нормативной фрагментации возникает из-за необходимости постоянной актуализации большого количества внутренних документов Росатома в соответствии с изменениями федерального законодательства. Данный риск усиливается спецификой атомной отрасли, где требования безопасности постоянно ужесточаются [19].

Информационные риски связаны с необходимостью защиты государственной тайны и коммерческой информации при осуществлении контрольных мероприятий внешними органами [1]. Это может ограничивать полноту проверок и требует разработки специальных процедур допуска контролирующих лиц.

В сфере антикоррупционного контроля сохраняется риск формального подхода к исполнению требований без создания эффективной системы предупреждения коррупционных правонарушений [12, разд. 5]. Масштаб деятельности «Росатома» требует постоянного мониторинга эффективности антикоррупционных мероприятий на всех уровнях управления.

Заключение

Правовые основы контроля деятельности государственной корпорации «Росатом» представляют собой комплексную систему, объединяющую конституционно-правовые принципы, специальное отраслевое законодательство и развитую систему внутрикорпоративного регулирования. Анализ нормативных актов и практики 2020-2025 годов показывает постоянное совершенствование механизмов контроля, особенно в области учета и контроля радиоактивных материалов и противодействия коррупции.

Система внешнего контроля, включающая Счетную палату РФ, Ростехнадзор, ФАС России и другие органы, обеспечивает комплексный надзор за различными аспектами деятельности корпорации. Внутренний контроль характеризуется высокой степенью формализации процедур и системным подходом к управлению рисками [8].

Особенностью контрольной системы является сочетание функций хозяйственной деятельности и государственного управления использованием атомной энергии, что требует специальных механизмов обеспечения независимости и объективности контрольных процедур. Дальнейшее развитие системы контроля должнобыть направлено наустранение выявленных рисков и пробелов, включая совершенствование методологии риск-ориентированного контроля и повышение эффективности антикоррупционных мероприятий [2; 9].

Перспективными направлениями совершенствования являются: цифровизация контрольных процедур, развитие международного сотрудничества в области ядерной безопасности и дальнейшая гармонизация внутренних стандартов с международными требованиями в сфере корпоративного управления и контроля.