Правовые основы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации с учетом актуальных тенденций совершенствования системы государственного управления

Государственный, муниципальный и общественный контроль являются элементами целостной системы контрольно-надзорной деятельности государства, реализуемой на различных уровнях публичной власти [1, 2]. Триединство структурных элементов контроля сегодня обусловлено не только самой логикой осуществления данной управленческой функции, но и законодательно закрепленным правовым содержанием.

Система нормативно-правового регулирования контроля и надзора представлена сегодня достаточно объемным законодательным материалом, что обусловлено многоаспектно-стью и всепроникающим свойством самого контроля как функции системы государственного управления. Более того, без реализации контрольной деятельности как со стороны представителей органов публичной власти, так и со стороны общества невозможно говорить о необходимом уровне обеспеченности прав и свобод человека и гражданина. Постоянное и динамичное развитие различных сфер общественных отношений требует, в свою очередь, трансформации и расширения законодательных механизмов регулирования надзорной активности, что связано с совершенствованием системы коммуникаций, в том числе цифровых, между субъектами контроля, и стремлением к формированию в государстве единой целостной системы контрольнонадзорной деятельности, ориентированной, прежде всего, на удовлетворение актуальных потребностей и интересов каждой личности [3, с. 37-38].

Результаты исследования

Рассматривая правовые основы реализации контрольно-надзорной функции, нужно отметить ее системность и целостность, что, несомненно, обеспечено не только самой взаимосвязью всех видов контроля, но и единством законодательного регулирования [4, с. 29]. Более того, на сегодняшний день чрезвычайно сложно анализировать любое правовое явление в контексте исключительно одной отрасли права, поскольку сама человеческая жизнедеятельность не поддается жесткой дифференциации и требует комплексного и интегра- тивного подхода в своем регулировании [5, с. 2-5; 6, с. 142-143]. Именно поэтому система нормативно-правового регулирования различных сфер общественной жизни становится все более многообразной. Усложняющаяся с каждым годом структура общественных отношений инициирует возникновение новых подотраслей права, которые, с одной стороны, углубляясь, становятся все более обособленными, сконцентрированными на своем предмете, с другой - все же не способны самостоятельно урегулировать весь спектр социальных взаимодействий в пределах самих себя и требуют комплексного подхода, а значит, интеграции с другими отраслями [7, с. 4]. Именно поэтому в науке уже давно стало возможным говорить о комплексных правовых образованиях, таких как межотраслевые институты или комплексные правовые отрасли. В условиях динамично развивающейся системы государственного и муниципального управления, считаем возможным также говорить о том, что сфера контрольно-надзорной деятельности представляет собой также единую целостную систему, требующую, в свою очередь, системного правого регулирования. В поддержку данного утверждения говорит тот факт, что весь спектр общественных отношений, возникающих при осуществлении надзорной функции публичной властью всех уровней, должностными лицами, отдельными социальными общностями и организациями регулируется единой системой правовых норм. Кроме того, сама по себе контрольная деятельность опирается на ценности и принципы, составляющие идеологическое ядро концепции правового и демократического государства [8, с. 49-50], о чем свидетельствует необходимость активного внедрения социальных элементов в механизмы государственного и муниципального контроля. Другими словами, не только направления государственного, муниципального и общественного контроля органично связаны друг с другом и представляют собой единую систему контрольной деятельности, эффективность которой возможна лишь благодаря взаимодействию государственных и общественных начал в деле обеспечения законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, но сами правовые нормы, регулирующие надзорную активность и рассредоточен- ные в различных нормативно-правовых актах, образуют единую систему законодательного регулирования контрольной функции государственного управления и имеют широкие возможности для своего расширения и совершенствования.

Законодательную основу контрольнонадзорной деятельности государства составляет Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [9]. Данный нормативный акт по своему содержанию и структуре вполне отражает современные тенденции к усложнению юридического языка и, одновременно, за счет последнего, дает возможности к дальнейшему законодательному развитию и расширению регулирования контрольно-надзорной деятельности. Принятие рассматриваемого нормативноправового акта, по мнению отдельных исследователей, позволило оптимизировать работу контролирующих органов и контролируемых субъектов, что обеспечило снижение количества проверок и повышения качества деятельности различных организаций.

Одновременно с указанным законодательным актом был также разработан и принят Федеральный закон Российской Федерации от 11.06.2021 года № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»» [10], что, несомненно, свидетельствует о комплексном подходе законодателя к нормативному регулированию контрольно-надзорной деятельности.

Помимо указанных был также разработан и принят Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [11], который детерминировал организационно-правовое содержание требований к осуществлению предпринимательской и иной экономической деятельности в контексте реализации государственного, муниципального и общественного контроля на всех уровнях публичной власти. Иными словами, Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» уста- новил, что именно должно соблюдаться контролируемыми субъектами и что именно будет проверяться контролирующими, в то время как требования Федерального закона Российской Федерации от 31.07.2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» детерминировали механизмы и технологии самих проверочных действий, осуществляемых контролирующими органами. Можно сказать, что первый нормативноправовой акт содержит материальные, а второй – процессуальные нормы осуществления надзорной деятельности, поскольку Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.2020 года № 248-ФЗ содержит положения о том, что контрольно-надзорная деятельность имеет направленность на профилактику нарушений, а нормы Федерального закона Российской Федерации от 31.07.2020 года № 247-ФЗ нацелены на проверку соблюдения обязательных требований. Можно сказать, что два данных нормативных акта взаимодопол-няют друг друга, что в контексте единства контрольной деятельности также подтверждает также единство законодательства о ней.

Кроме сказанного, также нужно отметить, что в самом содержании Федерального закона Российской Федерации от 31.07.2020 года № 248-ФЗ отражено то, каким образом в законодательстве Российской Федерации выстроена система нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в целом. В частности, законодательную основу регулирования общественных отношений, возникающих в ходе реализации контроля и надзора, составляет указанный Федеральный закон от 31.07.2020 года № 248-ФЗ, он же устанавливает пределы и случаи, когда контрольная функция или отдельные аспекты ее осуществления могут быть урегулированы другими нормативными документами, среди которых иные федеральные законы, акты Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные документы субъектов Российской Федерации, муниципальные акты. В данном перечне очень точно отражена структура и иерархия нормативно-правовых документов в части, касающейся регулирования контрольной деятельности. Кроме того, отдельное внимание в законе уделено положениям о конкретных видах контроля и надзора. В частности, законодательно закреплено, что их содержание детерминирует то, какие контрольно-надзорные органы уполномочены осуществлять указанный вид контроля, по каким параметрам объекты контроля могут быть отнесены к категориям риска, а также какие профилактические действия нужно произвести, чтобы устранить или минимизировать риски. Здесь же прописано то, как часто необходимо производить указанные профилактические, а также сами контрольнонадзорные мероприятия.

Кроме сказанного, Федеральный закон от 31.07.2020 года № 248-ФЗ также устанавливает технологию законодательного регулирования процесса реализации государственного и муниципального контроля. Так, установлено, что федеральный государственный контроль осуществляется на основании положения о нем, которое утверждается Президентом или Правительством Российской Федерации. В случае же, если полномочия по осуществлению федерального государственного контроля переданы субъектам Российской Федерации или органам местного самоуправления, то порядок их реализации прописан в положении о виде государственного контроля, которое утверждается Правительством Российской Федерации или, при необходимости, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Также высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают положение о виде регионального государственного контроля, а представительные органы местного самоуправления – положения о видах муниципального контроля.

Учитывая сказанное выше, для осуществления правового регулирования контрольнонадзорной деятельности в нашей стране выстроена целая система нормативно-правовых актов, включая те, которые определяют порядок, цели и условия осуществления отдельных видов контроля. К последним можно отнести такие, как Постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 года № 997 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере образования» [12], Постановление Правительства Российской Федерации от

29.06.2021 года «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) качества и безопасности медицинской деятельности» [13], Постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 года «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере социального обслуживания» [14] и т.п. Данные примеры показывают, что важность системного регулирования контрольно-надзорной деятельности признана на самом высоком государственном уровне.

Также законодательно установлено, что такими государственными корпорациями, как «Роскосмос» и «Росатом» может осуществляться нормативное регулирование осуществления отдельных видов государственного контроля в установленных сферах деятельности и в пределах, прописанных законодательно.

О системности правового регулирования контрольно-надзорной деятельности также свидетельствует и тот факт, что любые положения о реализации контроля на каждом уровне публичной власти содержательно отражают весь спектр общих требований и условий, установленных для этих видов контроля на уровне федерального законодательства. Кроме того, Федеральным законом от 31.07.2020 года № 248-ФЗ определяется, что общие требования и условия к осуществлению контроля в конкретных сферах могут быть также установлены Правительством Российской Федерации и в этом, на наш взгляд, проявляется определенная гибкость правового регулирования. В частности, законодательно установлено, что Правительство Российской Федерации вправе определять особенности процедуры контроля в рамках экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций.

Все сказанное позволяет очередной раз подчеркнуть системность и комплексность законодательного регулирования контрольной деятельности на всех уровнях публичной власти, а также нормативное закрепление триединства контрольной деятельности в аспектах государственного, муниципального и общественного контроля, нацеленного на обеспечения гарантированности прав и свобод человека и гражданина, и законности в обществе.

Сегодня система законодательного регулирования осуществления государственного, муниципального и общественного контроля в нашей стране активно развивается, поскольку эволюционирует сама практика применения правовых норм. Детализируются правовые механизмы осуществления контроля в контексте стремления сохранить ценностное отношение к правам и свободам человека. Для оптимизации форм и средств контроля на государственном уровне идет активное и непрерывное взаимодействие исполнительной и законодательной власти. В частности, в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 02.11.2022 года № 492-СФ «О результатах работы по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности» определены такие направления оптимизации контрольной функции, как ориентированность на повышение ее результативности, на снижение административной нагрузки на бизнес, обеспечение коммуникационной конструктивности взаимодействия всех субъектов контроля, а также учет потребностей и интересов социальных групп, институтов и объединений при оказании услуг [15].

Основными направлениями совершенствования практики реализации общественных отношений в сфере контрольно-надзорной деятельности, выделенными с учетом содержание ее законодательного регулирования, можно назвать следующие: концентрированность на внедрении клиенториентированного подхода к контрольной деятельности с активным использованием средств и механизмов общественного контроля; усиление профилактических мер контроля, направленных на то, чтобы предвидеть и предотвратить возможные нарушения в ходе контрольнонадзорных действий, а не допустить их; стремление предвидеть и минимизировать возможные риски при осуществлении контроля; активное формирование и совершенствование системы цифровых технологий контроля, использование которых повысит оперативность коммуникации между всеми субъектами контроля и даст возможность своевременно и качественно реагировать на любые вызовы в данной сфере деятельности [16, с. 41].

Практика осуществления надзорной деятельности показывает, что сегодня меняется сама парадигма ее реализации. В основе нового образца реализации надзорных функций лежит стремление, в первую очередь, помочь контролируемым субъектам выявить риски и предотвратить возможные нарушения обязательных требований с тем, чтобы сделать работы предприятий и организаций эффективнее. Во многом реализации клиенториентиро-ванного подхода способствует внедрение цифровых технологий взаимодействий, что повышает скорость обратной связи, ускоряет документооборот, позволяет оперативно корректировать деятельность и предотвращать нарушения.

Подтверждает наличие определенных выше тенденций, например, введение Федеральным законом от 31.07.2020 года № 248-ФЗ процедуры обязательного досудебного обжалования решений надзорных органов. Этим же документом установлены сроки и порядок подачи жалоб. Примером внедрения цифровых технологий здесь служит появившаяся возможность использовать цифровую систему досудебного обжалования или сервис «Жалоба на решение контрольных органов» на портале государственных услуг. Данные инновации позволяют максимально оперативно информировать органы публичной власти о содержании и результатах контрольнонадзорной деятельности, а также о реакциях контролируемых субъектов на действия проверяющих.

Разрешительная деятельность сегодня также переведена в плоскость цифрового взаимодействия и осуществляется через Единый портал государственных и муниципальных услуг, что дает возможность экономить ресурсы и не посещать ведомства лично. Подобные примеры наглядно показывают, что совершенствование практики осуществления контрольно-надзорной деятельности и ее законодательного регулирования осуществляется в комплексе, а направления оптимизации исходят из содержания актуальных потребностей общества. Кроме того, процессы эволюции правовых механизмов реализации контроля обусловлены конституционноправовым принципом единства государственного, муниципального и общественного кон- троля в системе государственного управления [17, с. 26].

Считаем, что одной из основных тенденций развития системы надзорной деятельности является ее ориентированность на еще более эффективное и комплексное взаимодействие между властью и социальными институтами. Предвосхищая необходимость развития и трансформации системы законодательного регулирования контрольной функции видится необходимым правовое закрепление принципа единства всех трех элементов контроля в таких нормативных документах, как Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [9], Федеральный закон Российской Федерации от 07.05.20213 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» [18].

В частности, системный принцип единства государственного, муниципального и общественного контроля в Федеральном законе Российской Федерации от 31.07.2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» можно было бы законодательно закрепить в статье 141, тем самым расширив ее содержание. Кроме того, данный принцип можно было бы включить в систему принципов парламентского контроля, зафиксированных в качестве базовых в статье 3 Федерального закона Российской Федерации от 07.05.20213 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле».

Считаем, что данный обозначенный принцип требует фиксации и в других нормативноправовых актах, что позволит реализовать системность в трансформации законодательства о контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

Кроме сказанного, нужно отметить, что эффективность контроля напрямую определяет эффективность обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а потому рассматриваемый принцип требует своего закрепления не только контексте оптимизации процедур и технологий контроля, но и тех, что учитывают необходимость соблюдать права и свободы контролируемых лиц. Следовательно, обозначенный принцип триединства можно также внести с соответствующие статьи законов, например, в статью 10 Федерального закона от 31.07.2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Кроме сказанного, также считаем необходимым тенденции развития законодательства о государственном и муниципальном контроле распространить и на сферу общественного. Это позволит расширить возможности контролируемых лиц и организаций к своевременному выявлению, оценке и устранению предполагаемых нарушений еще до того, как они могут быть допущены и установлены надзорными органами. В связи со сказанным считаем возможным доработать перечень принципов общественного контроля принципов приоритета именно профилактических мероприятий в ходе контрольной деятельности.

Также оптимизация контроля видится возможной за счет привлечения к мероприятиям контролирующих органов представителей общественности, для чего последним необхо- димо законодательно закрепить статус общественных проверяющих, которые бы на безвозмездной основе могли бы содействовать контролирующим органам в их деятельности. В случае формального закрепления данного вида взаимодействия необходимо законодательно закрепить объем и пределы полномочий таких общественных проверяющих, их цели, задачи и пределы участия в надзорных мероприятиях.

Заключение

Таким образом, контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации реализуется в единстве мероприятий государственного, муниципального и общественного контроля. Законодательная основа, как и практические механизмы ее реализации находятся в постоянном развитии и совершенствовании, обеспечивая использование инновационных технологий взаимодействия общества и государства при осуществлении различных видов надзорных мероприятий.