Правовые основы предварительного финансово-бюджетного контроля

Основополагающие начала государственного финансового контроля, одним из видов которого является предварительный финансово-бюджетный контроль, заложены в Конституции РФ. Основной Закон устанавливает принципы федерализма, равноправия субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, разделения властей и иные. Безусловно, перечисленные принципы носят общий характер, но в то же время определяют ключевые направления финансового, бюджетного, валютного, кредитного, таможенного регулирования. Таким образом, в Конституцию РФ не включены нормы, напрямую затрагивающие вопросы финансового контроля.

Кроме того, в российском законодательстве отсутствует базовый закон о финансовом контроле в Российской Федерации, хотя важность скорейшего принятия такого закона получила многократное обоснование в научной литературе1. Целью принятия такого закона являются «устранение правовой неопределенности правового регулирования и совершенствование правовых норм в области финансового контроля в связи с проведением административной реформы, реформы бюджетного процесса и других реформ»2. Тем не менее на сегодняшний день указанная цель не достигнута, а данный вопрос остается неразрешенным.

Что же касается ключевых подзаконных нормативных актов, то следует упомянуть Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по осуществлению государственного финансового контроля в Российской Федерации»3. Однако пункт 1 данного указа устанавливает, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Следовательно, приведенная норма противоречит положению, содержащемуся как в научной литературе, так и в законодательстве, согласно которому финансовый контроль может быть не только текущим (за исполнением федерального бюджета), но также предварительным и последующим.

Иной подзаконный нормативный правовой акт - Приказ Минфина РФ от 25 декабря 2008 г. №146 н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля», утвердивший Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, - также имеет существенные недостатки. Данный акт был принят в целях осуществ- ления нормативного и методического обеспечения деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительнораспорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований, однако финансовый контроль осуществляется также и законодательными (представительными) органами. В данном случае считаем важным привести утверждение О. Н. Горбуновой, согласно которому «финансовый контроль осуществляется всей системой органов государственной власти и управления, а также специальными контрольными органами»4, а не только органами исполнительной власти и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований.

В связи этим в настоящее время между характером задач, возложенных на органы государственного финансового контроля, и существующим уровнем нормативно-правового обеспечения их деятельности наблюдается несоответствие5. Действенная нормативная база государственного финансового контроля - одно из ключевых условий его системности; она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов. В современных же условиях несовершенство нормативно-правовых актов, освещающих лишь отдельные вопросы государственного финансового контроля, порождает правовой нигилизм контролируемых и, как следствие, многочисленные нарушения6.

Подводя итог изложенному, можно сделать вывод, что правовые основы финансового, в том числе предварительного финансовобюджетного, контроля требуют значительной доработки. Нормативно-правовая база финансового контроля, существующая в настоящий момент, не решает всех вопросов, существующих в данной сфере. Полагаем, что скорейшему совершенствованию нормативных правовых актов будет способствовать использование законодателем научных разработок в данной сфере.

Возвращаясь к конституционным основам финансового контроля, отметим, что в Конституции РФ содержатся и отдельные элементы правового регулирования предварительного финансово-бюджетного контроля. Такие конституционные положения, содержащиеся в ст. 5, 10, И, 12, 71-73, 101-107, 114 Основ ного Закона, получили дальнейшую конкретизацию в Бюджетном кодексе РФ (далее -БК РФ).

БК РФ является ядром бюджетного законодательства и законом прямого действия7. Глава 26 БК РФ полностью посвящена основам государственного и муниципального финансового контроля. В 2007 году в данную главу были внесены существенные изменения, но, как указывают Л. А. Фомина и И. Б. Лагутин, новая редакция БК РФ в части организации государственного финансового контроля больше поставила вопросов, чем дала ответов8.

Одним из ключевых вопросов является название гл. 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля». Как справедливо отмечает Е. Ю. Грачева, в названной главе содержатся нормы, регламентирующие деятельность уполномоченных субъектов по осуществлению бюджетного контроля. В теории финансового права давно обосновано, что понятие «финансовый контроль» шире, чем понятие «бюджетный контроль», поскольку финансовый контроль осуществляется на всех стадиях, этапах финансовой деятельности9. Кроме того, использование термина «финансовый контроль» не позволяет законодательно отразить специфику проявления бюджетного контроля в соответствующей сфере финансового управления, а также не позволяет четко разграничить, без пересечения и дублирования полномочий, компетенцию органов власти по отдельным видам финансового контроля10. В этой связи хотелось бы высказать предложение о переименовании данной главы и озаглавить ее как «Основы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля».

Следующим вопросом является отсутствие определения понятия «финансовый контроль» в гл. 26 БК РФ, а также методологической основы рассматриваемого вида контроля. Обобщая содержание анализируемой главы, стоит указать, что в ней определены органы, осуществляющие финансовый контроль на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации, и их отдельные контрольные полномочия (ст. 265-270). Исключением является ст. 265 БК РФ, в которой закреплены формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, но и это, полагаем, является ошибкой законодателя, поскольку с точки зрения научного подхода, предвари- тельный, текущий и последующий контроль -это виды, а не формы финансового контроля.

Что же касается предварительного финансово-бюджетного контроля, то в ст. 265 БК РФ напрямую указано, что законодательные (представительные) органы осуществляют предварительный контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 266).

По справедливому мнению Е. Н. Синевой, слабость и противоречивость норм действующего БК РФ приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы над нижестоящим. Действующее федеральное законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем более на муниципальном уровне, оставляя это на усмотрение региональных и местных органов власти11.

Проведенный анализ федеральных нормативных правовых актов, закрепляющих правовые основы финансового контроля, одним из видов которого является предварительный финансово-бюджетный контроль, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, гл. 26 БК РФ закрепляет основы государственного и муниципального финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, Счетной палатой РФ, органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, в частности, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченными ими органами, главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств.

Из этого следует, что перечень нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы финансового, в том числе предварительного финансово-бюджетного контроля, сложно отнести лишь к бюджетному и даже финансовому законодательству, поскольку деятельность перечисленных органов регламентируется также конституционно-правовыми и административно-правовыми нормами12. В связи с этим в издании соответствующих нормативных правовых актов должен использоваться системный подход в целях обеспечения строгой согласованности таких актов, а также достижения общих - политических, экономических и социальных - задач.

Во-вторых, как справедливо замечает А. И. Бирюков, в сфере государственного финансового контроля нет системной нормативно-правовой базы13. Из федеративной природы российского государства и единства его бюджетной системы вытекает необходимость наличия общих требований к организации и осуществлению контрольной деятельности в сфере бюджета14. Несмотря на наличие в БК РФ гл. 26 и представленных в ней положений, Кодекс неоднозначно и не в полном объеме урегулировал вопросы финансово-бюджетного контроля, а также не обеспечил комплексное правовое регулирование в данной сфере: не определил методологическую основу, не установил правовые основы контрольной деятельности, принципы ее осуществления и т.д.

В-третьих, нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в том числе и вопросы осуществления предварительного финансово-бюджетного контроля, принимаются на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на уровне местного самоуправления.

К сожалению, Конституция РФ не определяет место финансового законодательства в системе предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Немаловажное значение имеет и то, что в Конституции РФ и, в частности, в положениях, регулирующих разделение предметов ведения между Федерацией в целом и ее субъектами (ст. 71, 72), финансовое законодательство вообще не упомянуто15. По мнению Е. В. Макаренко, финансовое законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, что должно быть четко закреплено путем внесения соответствующей поправки в ст. 72 Конституции РФ16.

Согласно ст. 71 Основного Закона в ведении Российской Федерации находится принятие федерального бюджета, а исходя из содержания ст. 71-73 по вопросам принятия регионального бюджета субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Суммируя изложенное, можно сделать вывод, что субъекты РФ вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, закрепляющие основы финансового, в том числе предварительного финансово-бюджетного, контроля, не вступая в противоречие с названными актами федерального уровня.

• ¹    См., например: Овсянников Л. Н. Финансовый контроль как система // Финансы. 2000. № 12; Саттарова Н. А. К вопросу о государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006. № 1; Миронова С. М. Правовые основы финансового контроля: проблемы и перспективы развития // Финансовое право. 2009. № 4; Тютина Ю. В. Актуальные вопросы правового регулирования и проведения бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № 1.

• ²    Конюхова Т. В. К вопросу о концепции проекта федерального закона «О финансовом контроле» // Журнал российского права. 2006. № 6.

• ³    СЗ РФ. 1996. №31. Ст. 3696.

• ⁴    Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2002. С. 108-109.

• ⁵    Денисенко В. В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля // Современное право. 2006. № 3.

• ⁶    Бурцев В. В. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской

  Федерации // Законодательство и экономика. 2004. № 2.

• ⁷    Преображенский Б. Г. О развитии бюджетного законодательства российской федерации // Журнал российского права. 2002. № 5.

• ⁸    Фомина Л. А., Лагутин И. Б. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в бюджетном законодательстве: пример Курской области // Реформы и право. 2007. № 1.

• ⁹    Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2009.

• ¹⁰    Саттарова Н. А. К вопросу о государственном финансовом контроле И Финансовое право. 2006. № 1.

• ¹¹    Синева Е. Н. Модельный закон - инструмент гибкий. К построению единой системы внешнего государственного финансового контроля // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2004. № 13.

• ¹²    См., например: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

• ¹³    Интервью с А. И. Бирюковым, заместителем начальника Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства // Бюджетный учет. 2007. № 2.

• ¹⁴    Васильев А. А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации // Адвокат. 2003. № 4.

• ¹⁵    Колесников Ю. А. Бюджетный контроль в России и субъектах РФ, его организационно-правовые формы II Правоведение. 2002. № 5. С. 80.

• ¹⁶    Макаренко Е. В. Государственный контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.