Правовые основы реализации Временным правительством городской муниципальной реформы

С момента введения Городового положения 1870 г. и особенно после вступления в силу в 1892 г. его обновленного варианта – «Положения об общественном управлении городов» – проблема полномочий органов самоуправления была одной из актуальных тем обсуждения среди городских гласных. В 1892 г. городские думы потеряли право на учреждение торговой полиции, могли только составлять проекты постановлений, их утверждала коронная администрация, которая теперь наблюдала не только за законностью их деятельности, но и регулировала целесообразность этих муниципальных мероприятий. Губернская администрация мелочно опекала, могла приостановить действие постановления городских дум, в случаях, если они, по ее мнению, не соответ- ствовали местным нуждам или противоречили государственным интересам. В таких ситуациях принятие окончательного решения отводилось присутствию по городским делам при губернской администрации.

Тогда же, в 1892 г., было введено так называемое упрощенное городское самоуправление, где городскую управу заменяли городской староста и его помощник, а городские думы не могли составлять проекты обязательных постановлений, количество рассматриваемых коронной администрацией постановлений было еще больше.

Городские съезды 1910 (Одесса), 1912 (Санкт-Петербург), 1913 (Киев), проведенные под присмотром властей, сыграли значительную роль в обсуждении проблем города и неуклонно усиливали убеждение в неизбежности реформы го- родских самоуправлений. С началом войны данная практика была прервана, однако под лозунгом помощи больным и раненым воинам в 1914 г. был учрежден Всероссийский союз городов, и его съезды проходили с новой повесткой.

Помимо решения жизненно важных для местного населения проблем, связанных с благоустройством, торговлей и кредитами, санитарным состоянием города, культурно-хозяйственными и образовательными вопросами, борьбой с пожарами и эпидемиями, городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственных властей (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечивало воинский постой и т.д.

С началом войны у городских дум и управ добавилось хлопот. Перевод экономики и в целом хозяйственно-социальной жизни страны на военный лад, затяжной характер войны и разруха в государственном снабжении способствовали усилению тенденции перехода некоторых государственных полномочий в руки городских органов самоуправления. Врачебно-санитарная деятельность, устройство госпиталей, организация питания и проживания раненых, снабжение и снаряжение армии, оказание юридической помощи лицам, пострадавшим от военных действий, сбор пожертвований, принятие и размещение беженцев, оказание помощи военнопленным, борьба с дороговизной стали новыми областями деятельности органов городского самоуправления. Для успешной реализации этих задач через государственное казначейство правительство ежегодно ассигновало значительные средства1. В определенной степени процессу перехода в компетенцию городских дум и управ государственных дел способствовал Всероссийский союз городов помощи больным и раненым солдатам, учрежденный в 1914 г. К концу 1916 г. в состав Союза входило 630 городских управлений, или 82% городов, имеющих городское самоуправление [7, с. 58].

После февраля 1917 г. в новых политических условиях модернизация и новые полномочия городских самоуправлений должны были быть отражены в новых законах, разрабатываемых Временным правительством, где доминировали представители конституционно-демократической партии, имевшие большой опыт в разработке законопроектов. Следует отметить, что в январе 1917 года лидеры кадетов оценивали городские органы самоуправления уже не только как учреждения с хозяйственными функциями, но и как «органы государственной власти на местах», действующие под «надзором» правительства [4, с. 40].

Результаты исследования

В период смены власти на местах некоторые законодательные новации Временного правительства создавали ощущение, что новая власть намеревается осуществлять глубокую децентрализацию.

20 марта 1917 г. на основании устного предложения Государственного контролера Временное правительство приняло Постановление «О введении в состав подконтрольных учреждений представителей городских и земских организаций», которым в общих присутствиях всех учреждений ведомства Государственного контроля предоставлялось право решающего голоса2.

22 марта 1917 г. на заседании Временного правительства товарищ министра внутренних дел Д.М. Щепкин от имени руководителя своего ведомства сделал интригующее заявление «о преобразовании органов государственного управления на местах в органы самоуправления и предоставления ей последней всей полноты государственной власти», Министерству внутренних дел было поручено провести такую реформу, объединив все ведомства3.

Вслед за этими событиями Временное правительство утвердило (15 апреля 1917 г.) закон о выборах гласных городских дум4: было объявлено о демократизации муниципальных органов на основе принципа всеобщего избирательного права.

Получившее силу в тот же день «Временное положение о милиции»5 сообщало о введении нового исполнительного органа государственной власти (ст. 1), начальник которого оказался в непосредственном подчинении уездных земских и городских управ (ст. 38). При этом милиция подчинялась министру внутренних дел, который осуществлял общее руководство ее деятельностью, обозревал учреждения и деятельность милиции, проводил ревизии, составлял проекты смет расходов на ее содержание и ассигнование отпускаемых кредитов по городам и уездам. Тем не менее годовые отчеты начальника милиции (ст. 44) или жалобы на его действия предоставлялись органу городского самоуправления и представителю государственной власти (ст. 45).

Таким образом, государство делегировало свои полномочия по непосредственному руководству милицией органам местного самоуправления, выделяя соответствующие финансирование. В этой модели губернская власть выдавала указания, распоряжения и разъяснения; обозревала деятельность милиции, могла производить ревизии и т.д.

После издания закона о муниципальных выборах и «Временного положения о милиции» 15 апреля 1917 г. в прессе появились оптимистические предположения о будущем статусе новых органов самоуправления. В частности, размышляя о перспективах муниципальной реформы, в редакционной статье 8-го номера журнала «Городское дело» за 1917 г. отмечалось, что «Отныне мы увидим в великой ответственной роли уже не только самоуправляющиеся, но и управляющиеся городские и земские (уездные и губернские) учреждения, а рядом с ними волостные земства, и в качестве органов хозяйственного благоустройства – поселковые управления, остающиеся на стадии самоуправления» ¹ .

В продолжение «Временного положения о милиции», например, 5 мая 1917 г. Временное правительство упразднило Петроградское общественное градоначальство, передав полномочия которых в ведение Петроградского городского общественного управления2, согласно которому городской милиции поручалось охрана порядка и безопасности в столице, Государственному казначейству – передача сумм на ее содержание городскому общественному управлению (ст. I, II).

Накануне начала муниципальных выборов 9 июня 1917 г. Временное правительство издало постановление «Об изменении действующих положений об общественном управлении городов»3. Оно было составлено путем редактирования Городового положения 1892 г., демонстрируя одновременно законодательное новаторство и преемственность.

Круг полномочий городских органов самоуправления

Впервые городские думы получили право самостоятельного избрания и утверждения должностных лиц (председателя городской думы, членов городской управы, городского головы, товарищей (заместителей) городского головы, городского секретаря) (ст. 115, 118), также самостоятельно определяли количество членов управы и товарищей городского головы (ст. 91). Между тем по Городовому положению 1892 г. перечисленные выше должностные лица утверждались правительственной властью ⁴ , а городской голова столицы – назначался ⁵ .

Закон фиксировал прежние и все новые полномочия, полученные органами самоуправления в военный период, существенно расширяя их компетенции. Так, например, в компетенцию городских самоуправлений были включены дела «местного управления и хозяйства, а также и другие дела, особыми законами на него возложенные» (ст. 1).

Предметы ведения городских органов самоуправления, зафиксированные в Городовом положении 1892 г., были изложены в новой редакции более подробно и системно (всего 20 полномочий), некоторые из которых – в новой редакции, с учетом законодательных новаций 1917 г. Так, в тексте о попечении учреждений, имеющих целью поднятие нравственности горожан, выпали обязанности городских дум и управ по попечению православных храмов и учреждений, имеющих целью укрепление религиозного чувства, в то же время добавлены слова по попечению мер борьбы с пьянством и непотребством (ст. 2, п. 7).

В целом расширение компетенций городской думы произошло за счет, с одной стороны, подробного перечисления прежних полномочий, и с другой – включения новых полномочий, которые делегировались государством или были иници- ированы, воспользовавшись отсутствием четкой регламентации своего круга деятельности, Всероссийским союзом городов. Иначе говоря, в ведении городских самоуправлений было закреплено, главным образом, де факто им принадлежавшие ((составление плана города (ст. 2, п. 1) заведование установленными в пользу города сборами и повинностями (ст. 2, п. 2), заведование городским имуществом (ст. 2, п. 3), содержание в исправности общественных мест и пространств (ст. 2, п. 4, 5), «удовлетворение потребностей воинского и гражданского управления, возложенных на города законом» (ст. 2, п. 19); «дела, предоставленные ведению городского общественного управления на основе особых уставов и законоположений» (ст. 2, п. 20)) или постепенно осваиваемые ими полномочия, которые касались продовольственного и жилищного обеспечения (ст. 2, п. 11), оказания юридической помощи (ст. 2, п. 12), охраны труда (ст. 2, п. 14), статистических обследований города (ст. 2, п. 16), заведование милицией (ст. 2, п. 18) и пр.

Кроме того, п. 17 ст. 2 впервые органам городского самоуправления предоставлялось право проведения «съездов городских деятелей», организация «союзов».

Существенно расширилась компетенция городского общественного управления по изданию обязательных постановлений по 33 «предметам ведомства городского управления» (ст. 108, п. 1 – 33); упразднялись местные по городским делам присутствия и Особое присутствие (раздел XII); было отменено утверждение постановлений городской думы местной административной властью; надзор за деятельностью городского самоуправления с точки зрения целесообразности (сохранялся надзор власти за законностью действий городского управления); при этом право участия в делах городского общественного управления предоставлялось губернским комиссарам (раздел XI)¹.

Подлинные границы автономности в действиях городских самоуправлений определялись их взаимоотношениями с губернским комиссаром (и окружным судом) и правительством, которые, если буквально следовать тексту Постановления, регулировались по трем направлениям:

• 1)    постановления городской думы, принятые в рамках выделенных полномочий

Органы городского самоуправления были подчинены надзору губернского комиссара в отношении законности их действий (ст. 11), который в течение двух недель со дня получения поста- новления имел право вносить протест в окружной суд. Если протест касался одобренных городской думой смет и раскладок, окружной суд проводил расследование на предмет правомерности расходов и мог внести новые расходные статьи (примечание 12 к ст. 140), только после этого они отправлялись для сведения в Министерство внутренних дел и Министерство финансов (примечание 15 к ст. 140).

Одновременно в Постановлении проявилось доверие Временного правительства к городским органам самоуправления, которые рассматривались им в качестве институтов, поддерживающих политику новой власти на местах. С учетом военного времени и считая органы городского самоуправления своими ближайшими союзниками по реализации социальной политики на местах, Постановление дало карт-бланш городским думам, надеясь, что они с большой ответственностью и в рамках законности будут его использовать. При чрезвычайных обстоятельствах городская дума получает право введения в действие своих опротестованных губернским комиссаром, за исключением подлежащих согласованию с министром внутренних дел, постановлений (ст. 82).

Сохранялась практика утверждения постановлений городской думы для дел, имеющих важнейшее значение для граждан и государства, руководителями центральных профильных управлений.

В отличие от Городового положения 1892 г., произошли некоторые изменения в их размещении и изложении, однако большинство случаев сохранилось. Так, были изъяты три вопроса, по одному из которых, имеющем отношение к составлению городскими управами инструкций торговой полиции (ст. 79, примечание 2, п. 3), уже действовало «Временное положение о милиции» 15 апреля 1917 г., по второму («О переложении натуральных земских повинностей в денежные, с переложением их на общие средства городского поселения» (ст. 79, п. 1.1)) готовился новый закон «О порядке прекращения существующих взаимоотношений между уездными земствами и выделяемыми из их состава городами». Изъятие пункта «О составлении инструкций для управы, участвующих в управлении учебными заведениями, содержащихся за счет городских средств» (ст. 79, примечание 2, п. 4) означало, что этими вопросами городские самоуправления будут заниматься самостоятельно.

В ст. 79 Постановления перечисляются дела, которые утверждаются министром внутренних дел по согласованию с подлежащими министрами, в примечании к ст. 79 – дела, по которым министр внутренних дел принимает решение единолично, далее дела, по которым он же принимает решение совместно с руководителями других профильных центральных управлений. В частности, к первому и второму пунктам были отнесены постановления городской думы, касающиеся: отчуждения принадлежащих городу недвижимых имуществ (ст. 71, п. 1); займов, поручительств и гарантий от имени города, превышающих в общей сложности с прежними займами и обязательствами сумму полугодового итога городских доходов по смете за последний год (ст. 71, п. 2); введения особых сборов с домовладельцев (ст. 71, п. 4); определения размера платы, взимаемой в городской доход с судов и пристаней (ст. 71. п. 5); составления или изменения плана города (ст. 71, п. 6).

Новое по сравнению с Городовым положением 1892 г. положение (п. 3 ст. 71) определяло условия заключения договоров с частными предпринимателями относительно устройства и эксплуатации ими городских сооружений и предприятий общего пользования.

В случае получения отказа министра внутренних дел городская дума имела право подать апелляцию в Сенат, обосновав незаконность данного решения (ст. 81).

• 2)    обязательные постановления городских дум

Все обязательные постановления городских дум должны были соответствовать действующему законодательству (ст. 109) и их проекты подлежали предварительному рассмотрению губернского комиссара (ст. 11). В случае отсутствия замечаний губернского комиссара, обязательное постановление трехкратно обнародовалось городской управой. Отмена обязательных постановлений также согласовывалась губернским комиссаром (ст. 110).

Проекты обязательных постановлений городских дум, касающихся обеспечения здоровья малолетних, борьбы с эпидемическими болезнями, обеспечения экологической безопасности горожан и города, санитарно-эпидемического состояния общественного пространства, общественных, жилых и хозяйственных помещений (ст. 108, п. 16–25 и 27) предварительно обсуждались представителями местного врачебного управления или врачом по назначению губернского комиссара; а по вопросам устройства и содержания пристаней и набережных – с пред- ставителем местного ведомства путей сообщения или Министерства торговли и промышленности (ст. 109).

При царском режиме отмена местным губернатором административным путем постановления городских дум вызывала болезненную реакцию местного сообщества. Теперь в случае выявления в документе положений, противоречащих действующему законодательству, решение о его отмене должен был принимать окружной суд, в случае поступления соответствующего обращения от губернского комиссара. При отсутствии замечаний от губернского комиссара гласными городских дум проводилось голосование, согласно установленным нормативам, указанным в ст. 70 и 71.

Резюмируя, следует отметить, что расширение компетенций и полномочий городских органов самоуправления происходило в военный период. Несмотря на ослабление позиции губернского комиссара, сохранялись механизмы надзора над постановлениями и финансовой политикой городских органов самоуправления. Однако рассмотренная выше статья о праве городской думы введения в чрезвычайных обстоятельствах в действие своих постановлений, отклоненных окружным судом, представило им большую самостоятельность.

• 3)    взаимоотношения городских самоуправ‑ лений с губернскими комиссарами и правитель‑ ством в иных случаях

  Согласно Постановлению 9 июня 1917 г., губернский комиссар имел право: проводить обо‑ зрение деятельности городского общественного управления и требовать от них представления сведений и объяснений; назначать внеочередные заседания городской думы (ст. 66); вносить в повестку заседаний новые темы, входящие в компетенцию городского органа самоуправления (ст. 67, п. 1); заявлять протест окружному суду (ст. 101). Министр внутренних дел по своей инициативе через назначенных лиц мог проводить ревизию деятельности учреждений городского общественного управления и при обнаружении незакономерных действий дело передавал губернскому комиссару для передачи в окружной суд (ст. 101).

В продолжение муниципальной реформы министру внутренних дел было поручено в кратчайший срок разработать и представить на утверждение Временного правительства новые правила по городским доходам, расходам, сметам и отчетам (раздел XIV) ¹ .

Изменения, внесенные Временным правительством в Постановление 9 июня 1917 г.

С сентября вводимые Временным правительством законодательные новшества в городское общественное управление начинают рассматриваться в связке с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях». Так, например, 7 сентября 1917 г. было вновь обсуждено «Положение об общественном управлении городов» (от 9 июня 1917 г.). Речь шла об уточнениях содержания некоторых статей и пунктов «Положения об общественном управлении городов» 9 июня 1917 г., регламентирующих порядок осуществления местного и правительственного надзора над городскими самоуправлениями (79, п. 3; ст. 81; ст. 82; ст. 101;) и саму деятельность городской думы и управы (ст. 58; ст. 63, п. 19 п. 3; ст. 105) Городового положения 1892 г. и тех же моментов «Положения об общественном управлении города Петрограда» (ст. 50; ст. 54, п. 20; ст. 72; ст. 73).

Новая редакция ст. 101 Городового положения 1892 г. усиливала контрольные полномочия губернского комиссара, который получил право на ревизию отнесенных к ведению городского общественного управления пунктом 19 статьи 2 данного положения («Удовлетворение потребностей воинского и гражданского управления, возложенных на городах законом»). Эта универсальная формулировка, заменившая прежний термин « обозрение », по сути, охватывала все значимые сферы деятельности городских дум и управ. С учетом того, что именно этим термином («ревизия» ) определялись полномочия прежних губернаторов в отношении городских самоу-правлений¹, невольно возникает предположение о реанимировании прежней практики по части вопросов.

В соответствии со ст. 82 городская управа могла немедленно вводить в действие не только опротестованное губернским комиссаром и окружным судом, но и министром внутренних дел постановления городской думы. Для Петроградского органа самоуправления сохранялась прежняя формулировка (т.е. за исключением дел, которые утверждал министр внутренних дел), добавилось лишь фраза «может быть приведено в исполнение немедленно под ответственность городской управы» (ст. 73 «Положения об общественном управлении города Петрограда»).

Новая редакция п. 3. ст. 79 несколько расширяла возможности городского органа самоуправления: теперь министр утверждал договора с частными предпринимателями, если его сумма не превосходила полугодовой итог доходов за последний истекший год, как было ранее, а годовой объем; при этом другие критерии сохранялись прежние.

Ст. 58, посвященная деятельности городской думы, была подвергнута серьезной редакции. С целью четкого разделения ветвей власти уточнено, что дума избирает председателя и его заместителя одновременно, они не могут занимать каких-либо должностей по городскому общественному управлению (кроме почетных), а также должности члена окружного суда. Такая формулировка была распространена на Петроградскую городскую думу (ст. 50).

Обновленным пунктом 19 ст. 63 расширялись полномочия городской думы в части права возбуждения дел об ответственности должностных лиц общественного управления и временного устранения таковых лиц от исполнения обязанностей.

Новая редакция ст. 105 уточняла, что для управления городскими имуществами и заведениями, а также для исполнения обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки, управа может приглашать посторонних лиц (в прежней редакции: «лиц, не состоящих гласными думы»).

Возникший национальный вопрос в части определения границ применения нерусских языков в городском самоуправлении в Прибалтийских губерниях регулировала обновленная ст. 74 Городового положения 1892 г. Наряду с обязательностью употребления русского языка в делопроизводстве было разрешено дополнительно издавать постановления и распоряжения городских общественных управлений, ответы на частные просьбы на немецком языке, латышском или эстонском «наречии» (ст. 72, п. 1–2)2.

Распространение Городового положения на новые территории

Наряду с демократизацией муниципальной городской реформы Временное правительство стало распространять ее вширь – в регионы, где не действовало Городовое положение 1892 г. Так, 14 июня 1917 г. постановлением Временного правительства обновленное Городовое положение

1892 г. вводилось в города Туркестанского края. В этой связи Туркестанскому комитету – новому органу власти края, учрежденному Временным правительством 7 апреля 1917 г., поручалось определение числа гласных городских дум в крае, изменение в зависимости от местных условий «Наказа общественным управлениям о применении “Временных правил о производстве выборов гласных городских дум”», утвержденного министром внутренних дел 3 мая 1917 г.; образование для проведения выборов особых местных комитетов вместо городских управ; представление списков поселений Туркестанского края, какие будут признаны имеющими городской характер1. Однако спустя несколько месяцев, встретившись с рядом затруднений, связанных с проведением законов о земском и городском самоуправлении в Туркестанском крае, 10 сентября 1917 г Временное правительство постановило не проводить выборы до дополнительного об этом указания, отменив их и в городах, в которых они были на-значены2.

26 мая 1917 г. в бывших поселениях дворцового ведомства Царское село, Петергоф, Гатчина и Павловск было введено городовое положение 3.

В России имелись крупные несельскохозяйственные поселения, которые по ключевым социально-экономическим параметрам соответствовали статусу города. Постановлением Временного правительства от 3 июня 1917 г. 41 «сельское поселение» было переименовано в город с введением городских органов самоуправления4.

15 июля обновленное Городовое положение 1892 г. со всеми измениями было введено в горо- да Тургай и Иргиз Тургайской области, определено количество гласных городских дум 5.

Обсуждение и заключение

Согласно Постановлению 15 апреля 1917 г. на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования были проведены выборы гласных городских дум, что позволило превратить городские думы в легитимные органы самоуправления.

Постановлением 9 июня 1917 г. городские думы получили самостоятельность в избрании состава исполнительных органов, расширились их полномочия, главным образом, за счет фиксирования новых компетенций, переданных государством в период войны; отменилась практика утверждения постановлений городской думы местной административной властью. При этом сохранялся надзор местной власти за законностью действий городского управления, утверждение постановлений городской думы для дел, имеющих важнейшее значение для граждан и государства. Проекты обязательных постановлений, при несогласии губернского комиссара по существу, возвращались на доработку.

После июльского кризиса 1917 г. и осложнения общественно-политической ситуации в стране Временное правительство несколько ужесточило внутриполитический курс. В этой связи в Постановлении 9 сентября губернские комиссары получили более широкие права по надзору за органами городского самоуправления, что выразилось в замене термина «обзор» их деятельности на термин «ревизия», что присутствовало в Городовом положении 1892 г.