Правовые основы регулирования участия в долевом строительстве

В современной России институт долевого участия в строительстве является очень востребованным на практике и имеет большую социальную значимость. Такой способ приобретения права собственности на недвижимое имущество является привлекательным как для физических, так и для юридических лиц, поскольку в данном случае открывается возможность поэтапного вложения денежных средств. Несмотря на многочисленные попытки законодательного урегулирования этой сферы, в деятельности уполномоченных органов и в судебной практике до сих пор не удалось достичь баланса интересов участников возникающих правоотношений. Наличие пробелов в законодательстве, отсутствие четко выстроенной системы правового регулирования становятся причиной многочисленных нарушений прав и интересов дольщиков.

Так, по данным, в настоящее время упраздненного [1] Министерства регионального развития РФ, в 2013 г. в стране насчитывалось приблизительно 75 000 пострадавших семей и 798 проблемных объектов. В 2013 г. было введено в эксплуатацию 135 проблемных объектов, после чего жилье получили 11 500 обманутых дольщиков [2]. Правоохранительные органы объективно не в состоянии охватить все случаи нарушения законодательства в сфере долевого строительства. Так, за первое полугодие 2014 г. в результате прокурорских проверок было выявлено около 1800 нарушений законодательства о долевом строительстве жилья, а к ответственности привлечено около 730 виновных должностных лиц [3]. Общее число судебных дел по долевому строительству превышает более 20 тыс., из них примерно 4 тыс. возбуждено только в 2013 г. [4]. И хотя эти цифры в последние годы имеют тенденцию к сокращению, проблема остается достаточно острой.

Социальная значимость института долевого строительства и его повсеместное применение требуют дальнейшего совершенствования законодательства как в определении юридической сущности договора долевого участия в строительстве, так и в целях обеспечения и защиты интересов участников долевого строительства.

Применительно к правовому регулированию отношений связанных с участием в долевом строительстве, можно выделить федеральный, региональный и местный уровни правового регулирования. Эти уровни выделяются в связи с тем, что Российская Федерация в соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции РФ является федеративным государством. Как известно основное правовое регулирование гражданско-правовых договоров осуществляется на федеральном уровне, вместе с тем отдельные виды договоров регулируются и нормами других отраслей права, которые, в свою очередь, отсылают правоприменителя к нормам регионального и местного уровней. На федеральном уровне выделяются несколько групп правовых источников: федеральное законодательство в узком смысле (Конституцию РФ и законы); делегированное законодательство (подзаконные акты); судебную практику; обычаи делового оборота.

Систему гражданского законодательства предопределяют положения Конституции РФ. Согласно статье 7 (ч. 1) Конституции РФ Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституции РФ гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для экономической деятельности, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им, а также свободу экономической деятельности. Применительно к институту долевого участия в строительстве особое значение имеет положения ст. 40 Конституции РФ гарантирующей, самостоятельный способ реализации права граждан на жилище, заключающийся в том, что граждане собственными силами и за свой счет реализуют его в строительстве жилой недвижимости.

Основополагающее место в системе гражданского законодательства занимает ГК РФ – ее ядро, обеспечивающее единство и согласованность всех гражданско-правовых законов и подзаконных нормативных актов. ГК РФ сопоставим с федеральными конституционными законами, учитывая, что ему должны соответствовать все иные федеральные законы и вообще все акты, содержащие нормы гражданского права (абз. 2 п. 2, пп. 3, 5 ст. 3) [5]. Более 660 статей ГК РФ (из 1551 статьи, содержащихся в ГК РФ) непосредственно посвящено договорам: общим положениям о гражданско-правовом договоре и отдельным видам договорных обязательств.

Вместе с тем в ГК РФ договор долевого участия не получил своего закрепления, а регулирование отношений, возникающих в связи с участием граждан и юридических лиц в долевом строительстве многоквартирных домов или иных объектов недвижимости осуществляется Федеральным законом от 30.12.2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[6].

Согласно этому закону между застройщиком и участником долевого строительства заключается особый договор участия в долевом строительстве, который и служит правовым основанием для строительства на принципах долевого участия многоквартирных домов и иных объектов недвижимости [7].

Как отмечает А.В. Дикун «Закон о долевом строительстве, по сути, закрепив ранее выработанную на практике гражданско-правовую конструкцию долевого участия в строительстве, стал финальной точкой процесса законодательного закрепления отношений между участниками долевого строительства и застройщиком, связанных с привлечением денежных средств для строительства (создания) многоквартирных домов или иных объектов недвижимости»[8].

Отметим также, что в соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости» в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом к отношениям, вытекающим из договора, заключенного гражданином – участником долевого строительства исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, применяется законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей.

Президиум Верховного Суда РФ в своем «Обзоре практики разрешения судами споров, возникающих в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости» от 4 декабря 2013 г. также в п. 8 указал, что «к отношениям по участию в долевом строительстве жилья, возникшим в случаях привлечения денежных средств граждан для строительства многоквартирных домов (иных объектов недвижимости) лицом, не имеющим на это права в соответствии с Федеральным законом «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости», и (или) осуществления такого привлечения денежных средств иными, помимо названных в названном Федеральном законе способами, если такие отношения вытекают из договора, заключенного гражданином исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей применяется в части, не урегулированной названным Федеральным законом»[9].

Вместе с тем возможна на практике распространена ситуация, когда гражданин, приобретя с целью вложения денег квартиру или дом по договору долевого участия, впоследствии перепродает их другим лицам. В данном случае возникает вопрос: будет ли это считаться предпринимательской деятельностью? В соответствии с ч. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, обязаны иметь государственную регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица. Согласно ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ [10] осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или без государственной регистрации в качестве юридического лица влечет назначение административного наказания. Как отмечено в Постановлении Верховного Суда РФ от 10.01.2012 г. № 51-АД11-7, из смысла ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ следует, что объективную сторону предусмотренного ею состава административного правонарушения образуют осуществление без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица только той экономической деятельности, которая обладает признаками предпринимательской [11].

Как указал Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24.10.2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [12] учитывая это, отдельные случаи продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг лицом, не зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя, не образуют состав данного административного правонарушения при условии, если количество товара, его ассортимент, объемы выполненных работ, оказанных услуг и другие обстоятельства не свидетельствуют о том, что данная деятельность была направлена на систематическое получение прибыли.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что перепродажа гражданином квартиры или дома, приобретенных с целью вложения денег по договору долевого участия в строительстве, предпринимательской деятельностью не является.

Большое значение для регулирования отношений связанных с участием в долевом строительстве имеют нормы Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[13]. Важными гарантиями защиты прав участников долевого строительство стало введение особых положений, касающихся банкротства застройщиков[14]. Отметим, что до внесения указанных изменений российское право не имело четких схем взаимоотношений застройщика и дольщиков в случае отсутствия у первого возможности продолжения строительства, законодательство не решало проблему достройки многоквартирных домов, не был предусмотрен механизм правопреемства между застройщиком-банкротом и новым застройщиком.

По общему правилу для участия в деле о банкротстве необходимо обладать денежным требованием к должнику. Участники долевого строительства не всегда готовы требовать от застройщика-должника возврата ранее уплаченной ими денежной суммы. «Новая» редакция Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» позволяет предъявлять требования, как в денежной форме, так и в натуре. Нововведение оказалось своевременным и востребованным, поскольку, во-первых, предоставляет кредиторам возможность правильно формулировать свои требования, а во-вторых, что немаловажно, предоставляет возможность выбора конкретного требования[15].

Отметим также, что к отношениям, вытекающим из залога, возникающего на основании Федерального закона об участии в долевом строительстве, применяются положения Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» [16]с учетом особенностей, установленных Законом (ч. 9. ст. 13).

Большое значение для регулирования отношений связанных с участием в долевом строительстве имеют подзаконные акты, которые могут быть трех видов: а) указы Президента РФ; б) постановления Правительства РФ [17]; в) акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Все они в отличие от законов могут быть только федерального уровня (ч.ч. 3, 4, 7 ст. 3), не могут и не должны противоречить ГК РФ и другим федеральным законам, в противном случае применяется правило ГК РФ или федерального закона (ч. 5 ст. 3), при этом содержащаяся в данном пункте норма коллизионного типа подлежит распространительному толкованию и касается, помимо указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, также актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти[18].

Так, приказом Министерства регионального развития РФ № 403 от 20.09.2013 г. [19] были определены критерии отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших, а также правила ведения реестра таких граждан.

Следует отметить, что работа по упорядочению отношений в сфере долевого строительства ведется и в настоящее время – до недавнего времени нормативным регулированием в этой области занимались три органа – Минфин России, ФСФР России и Минрегион России. В основном такие полномочия были возложены на Минрегион России, который к тому же обязан был заниматься координацией нормотворчества других федеральных органов, занимающихся вопросами долевого строительства (постановление

Правительства РФ от 30 апреля 2013 г. № 392 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2007 г. № 152»[20]).

На сегодняшний день Указом Президента РФ № 612 от 08.09.2014 г.[21] Министерство регионального развития РФ упразднено, а его функции в рассматриваемой сфере переданы Министерству экономического развития РФ.

В июле 2013 г. в законодательство о долевом строительстве были внесены поправки, закрепившие обязательность ведения реестра пострадавших граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены [22].

Так же с целью информирования «дольщиков» о надежности того или иного застройщика в декабре 2012 г. было принято дополнение Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» [23] (далее – Федеральный закон о жилищном строительстве) главой 6.2 «Реестр недобросовестных застройщиков». В соответствии с ч. 1 ст. 16.8 Федерального закона о жилищном строительстве в реестр включаются сведения о тех застройщиках, которые: уклонились от заключения по итогам аукционов договоров купли-продажи, аренды либо безвозмездного срочного пользования в отношении земельных участков Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства; допустили существенное нарушение условий таких договоров, что повлекло их расторжение.

Так же был определен ответственный за ведение такого реестра госорган – им стал Минрегион России [24].

В соответствии с Федеральным законом о жилищном строительстве в реестр включаются только сведения о застройщиках, передаваемые Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства. Вместе с тем, как отмечает Е.Н. Горбунова значительная часть застройщиков не использует помощь фонда при поиске земельного участка для строительства, поэтому сведения о них в реестр не включены. При этом застройщик на стадии заключения договора на земельный участок может не иметь каких-либо финансовых трудностей, но впоследствии нарушить права участников долевого строительства [25]. Отмеченные несовершенства законодательства не позволят единому федеральному реестру в существующем виде стать полноценным информационным банком данных, выполняющим превентивные функции защиты тех, кто еще не принял участия в долевом строительстве, а также действующих участников долевого строительства.

В этой связи предлагается ч. 1 ст. 2 Федерального закона об участии в долевом строительстве дополнить частью 1.1 следующего содержания: «проблемный застройщик – застройщик, не устранивший в определенные сроки нарушения требований законодательства и (или) иных обязательных требований, повлекшие признание объекта строительства проблемным, а также в отношении которого установлено одно из следующих обстоятельств: денежные средства граждан и (или) иных лиц для строительства привлекаются в нарушение требований Федерального закона от 30.12.2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; более чем на 60 дней нарушены сроки представления отчетности; не соблюдаются нормативы финансовой устойчивости его деятельности, установленные законом; судом возбуждено производство по делу о банкротстве застройщика; возбуждено уголовное дело в отношении руководителей или учредителей по факту нарушения застройщиком законодательства». Считаем, что на основании сформулированных критериев понятия «проблемный застройщик» возможно создание полноценного единого федерального реестра проблемных застройщиков.

В конце декабря 2012 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 294-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [26]. Этот закон установил, что обязательство застройщика по передаче жилого помещения участнику долевого строительства должно быть обеспечено страхованием гражданской ответственности либо поручительством банка. На сегодняшний день застройщик может добровольно гарантировать возврат внесенных «дольщиком» средств и уплату неустойки путем заключения договора поручительства с банком (ст. 15.1 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве»). Поправки закрепили обязательность обеспечения передачи квартиры «дольщику», а также определили требования к банку либо страховой организации. Кроме страховой организации застройщик по своему выбору может обратиться и в общество взаимного страхования. Изменения вступили в силу с 1 января 2014 г.

В последнее время в юридической литературе, в том числе со стороны представителей до недавнего времени действовавшего Министерства регионального развития РФ высказывалось мнение о целесообразности отмены Федерального закона об участии в долевом строительстве, поскольку он не решил тех задач, ради которых был принят [27].

Представляется, что основная причина несоблюдения требований Федерального закона об участии в долевом строительстве заключается в том, что предметом его регулирования является лишь сам процесс строительства, между тем как весь комплекс правоотношений, возникающий до начала строительства многоквартирного дома, остается в неизменном виде. Неурегулированность и непрозрачность в принятии решения и получении необходимых для начала строительства согласований, ненадлежащий контроль за деятельностью на рынке жилья строительных компаний- застройщиков, отсутствие системы мониторинга их финансового положения со стороны контролирующего органа [28] являются, основными причинами того, почему Федерального закона об участии в долевом строительстве работает не эффективно.

И хотя государством предпринимаются усилия для того, чтобы сделать Федеральный закон об участии в долевом строительстве более эффективным, в том числе вносятся изменения, ужесточающие ответственность за его несоблюдение, все же до тех пор, пока не будет законодательно четко прописан весь механизм создания объекта капитального строительства (особенно это касается установления оптимальных и жестких сроков на стадиях принятия решения о начале строительства и получения необходимых согласований и разрешений, а также конкретной ответственности за их нарушение), результативность действия Федерального закона об участии в долевом строительстве будет минимальной. Поэтому обоснованным представляется говорить не об отмене Федерального закона об участии в долевом строительстве, а о целесообразности и необходимости его дальнейшего совершенствования.

Подводя итог рассмотренным выше вопросам можно сделать следующие основные выводы:

Основная часть отношений, регулируемых Федеральным законом об участии в долевом строительстве – это отношения, возникающие между застройщиком и участниками долевого строительства. Эти отношения имеют гражданско-правовой характер. Федеральный закон об участии долевом строительстве является специальным законом по отношению к ГК РФ. Таким образом, в случае необходимости регулирования отношений между застройщиками и участниками долевого строительства, неурегулированных настоящим законом, субсидиарному применению подлежат нормы ГК РФ – общие положения, нормы об обязательствах и сделках, нормы договорного права.

Поскольку договор об участии в долевом строительстве является новым самостоятельным видом договора, то гражданско-правовая регламентация в сфере долевого строительства должна быть двухуровневой. Предлагается закрепить основные положения о договоре об участии в долевом строительстве в отдельной главе ГК РФ.