Правовые позиции верховного суда Российской Федерации по вопросам внешней трудовой миграции

Административная ответственность является ключевым элементом охранительного механизма в сфере внешней трудовой миграции. Она служит инструментом реагирования государства на административные правонарушения, обеспечивает защиту правопорядка и законности в процессе привлечения и использования иностранной рабочей силы в России, а также трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами нашего государства.

С.М. Зырянов подчеркивает, что «значение административной ответственности как универсального регулятора общественных отношений возрастает на протяжении всей истории ее существования в качестве самостоятельного вида публично-правовой ответственности. Она стала неотъемлемой частью механизма правового регулирования, в котором все большее место отводится административным запретам и ограничениям» [1, с. 282]. Задача обособления административной ответственности как самостоятельного вида публично-правовой ответственности, выработки объективных критериев, необходимых для этого, имеет не только теоретическое, но и практическое значения для законодателя, правоприменителя и всех субъектов, участвующих в миграционных отношениях в сфере внешней трудовой миграции.

Ежегодно за нарушение миграционного законодательства к административной ответ- ственности привлекаются тысячи субъектов миграционных отношений в сфере внешней трудовой миграции, что свидетельствует об актуальности правовых позиций Верховного Суда РФ по вопросам внешней трудовой миграции. Они важны для выявления недостатков административно-правового регулирования, реализации миграционной политики и правоприменительной практики.

Материальные аспекты административной ответственности выражаются в конкретных составах административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях [2] (далее - КоАП РФ). К их числу относятся:

• 1)    незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации (ст. 18.10);

• 2)    незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15);

• 3)    нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) (ст. 18.16);

• 4)    несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и

• иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17);

• 5)    нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства срока обращения за выдачей патента (ст. 18.20).

• 6)    нарушение требований законодательства Российской Федерации при осуществлении деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации для работы на судах, плавающих под флагом иностранного государства (ст. 5.27.2).

Рассматриваемая сфера административной ответственности постепенно расширяется, как за счет круга охватываемых общественных отношений, так и за счет числа субъектов, в отношении которых она может применяться. Подобное усиление административных мер связано с постоянным увеличением выездных и въездных трудовых потоков, что и приводит к появлению общественных отношений, которые нуждаются в регулировании нормами КоАП РФ [3, с. 211].

Процессуальные аспекты включают порядок возбуждения, рассмотрения и обжалования дел об административных правонарушениях в сфере внешней трудовой миграции. Компетенция в этой сфере распределена между МВД России, Рострудом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Установлены сроки привлечения к административной ответственности, порядок вынесения постановлений, их обжалования и исполнения.

Значение правовых позиций Верховного Суда Российской Федерации в правоприменительной практике нижестоящих судов определяется их общей направленностью на обеспечение законности и единообразия принимаемых в Российской Федерации судебных решений всеми судами, входящими в систему судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Важным вопросом производства по делам об административных правонарушениях в сфере внешней трудовой миграции является определение подсудности.

Виды производства по делам об административных правонарушениях осуществляются в соответствии с главой 23 КоАП РФ, где устанавливается, что административное дело о нарушении правил регулирования рынка труда иностранных работников направляется судье, уполномоченному рассматривать указанные категории дел и определяющему подсудность данных дел:

• -    судьям районных (городских) судов (частями 2 и 3 статьи 18.10, частями 1-4 статьи 18.15, статьями 18.16-18.17 КоАП РФ);

• -    арбитражным судьям в соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ административные дела о нарушении правил регулирования рынка труда иностранных работников не подведомственны, они рассматривают дела о нарушение требований законодательства Российской Федерации при осуществлении деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации для работы на судах, плавающих под флагом иностранного государства по ст. 5.27.2 КоАП РФ.

Вместе с тем судебная практика показывает, что дела об административных правонарушениях статей 18.15, 18.16 и 18.17 КоАП РФ в настоящее время подлежат рассмотрению арбитражными судами.

По общему правилу, установленному в абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, разграничение юрисдикционных полномочий между судьями судов общей юрисдикции и арбитражных судов проводится по двум критериям: субъектному и содержательному. В качестве субъектов административных правонарушений, дела по которым рассматриваются в арбитражных судах, могут выступать только юридические лица и граждане – индивидуальные предприниматели. Второй критерий отражает характер правонарушения, которое должно быть непосредственно связано с предпринимательской и иной экономической деятельностью [4, с. 85-86].

В конце декабря 2013 года было скорректировано Постановление Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [5] в результате чего уточнены правила определения подсудности дел судьям судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Дела об иных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей (ч. 1-2 ст. 23.1 КоАП РФ) и не указанных в абз. 4-5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, под- судны судьям судов общей юрисдикции независимо от характера административного правонарушения и статуса лица, привлекаемого к ответственности. В том числе неважно, совершены правонарушения юридическими лицами, гражданами или индивидуальными предпринимателями (пп. «е» п. 3 Постановления).

А.Н. Жеребцовым высказано обоснованное суждение о том, что «…отношения (объект посягательства), возникающие между иностранным гражданином или лицом без гражданства, на которые посягают административные правонарушения, предусмотренные ст. 18.15, 18.16 и 18.17 КоАП РФ, являются правоотношения, возникающие в сфере осуществления режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в РФ. С другой стороны отношения между иностранным гражданином или лицом без гражданства и работодателем (юридическим лицом или предпринимателем) являются трудовыми отношениями, осуществляемыми в нарушение установленных законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации (лиц без гражданства) правил...» [6, с. 37].

Вышеуказанные составы административных правонарушений в сфере трудовой иммиграции, предусмотренные статьями 18.15, 18.16 и 18.17 КоАП РФ, не имеют отношения к предпринимательской или иной экономической деятельности и не отнесены федеральным законом к подведомственности арбитражных судов. Арбитражные суды рассматривают дела о нарушение требований законодательства Российской Федерации при осуществлении деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации для работы на судах, плавающих под флагом иностранного государства по ст. 5.27.2 КоАП РФ в сфере трудовой эмиграции.

Следует обратить внимание на мнение П.И. Кононова о том, что требующим нормативного решения процессуальной части КоАП РФ, является «…вопрос о критериях разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в части судебного оспаривания постановлений органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях. Согласно ч. 3 ст. 30.1 КоАП

РФ постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Аналогичная, по сути, норма содержится в ч. 2 ст. 207 АПК РФ. При этом в названных нормах не раскрываются признаки, наличие которых позволяет отнести то или иное административное правонарушение к числу связанных с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности...» [7, с. 159]. В связи с обозначенной правовой неопределенностью на практике постоянно возникают вопросы разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции по рассмотрению жалоб юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на постановления административных органов о назначении административных наказаний, что не способствует надлежащему обеспечению конституционного права на судебную защиту.

Ранее Верховный Суд РФ в Постановлении от 25 февраля 2010 г. № 5-АД10-2 установил, что «…арбитражному суду подведомственны дела по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами или лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в связи с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности. Дела по жалобам на постановления об административных правонарушениях, вынесенные в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, если совершенные ими административные правонарушения не связаны с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, должны быть подведомственны суду общей юрисдикции…» [8].

По аналогии определения подсудности дел об административных правонарушениях в сфере внешней трудовой миграции, считаем, что постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях в сфере трудовой иммиграции, предусмотренные ст. 18.15, 18.16 и 18.17 Ко-

АП РФ обжалуются в судах общей юрисдикции, а постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях в сфере трудовой эмиграции, предусмотренные ст. 5.27.2 КоАП РФ обжалуются в арбитражных судах.

Как следует из анализа представленных примеров судебной практики, назрела необходимость обеспечения единства судебной практики в сфере внешней трудовой миграции Верховным Судом Российской Федерации и разграничения подсудности дел: в частности, предложения о передаче дел по трудовой эмиграции (ст. 5.27.2 КоАП РФ) в арбитражные суды, а дел по трудовой иммиграции (ст. ст. 18.15, 18.16, 18.17 КоАП РФ) в суды общей юрисдикции. Это обусловлено различиями в составе субъектов и природе правоотношений.

«Законодательно вопрос о судебной практике закреплен в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации». Статья 126 Конституции РФ предусматривает, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Статья 5 названного Федерального конституционного закона определяет, что Пленум Верховного Суда РФ рассматривает материалы анализа и обобщения судебной практики и дает судам разъяснения по вопросам судебной практики в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации» [9, с. 106-107]. Разъяснения облекаются в форму постановлений Пленума Верховного Суда РФ или обзоров судебной практики, утвержденных Президиумом Верховного Суда РФ.

Для обеспечения единообразия судебной практики и законности в правоприменительной деятельности по рассмотрению дел, возникающих в сфере внешней трудовой миграции необходимо принятие Постановления Пленума Верховного Суда РФ. Что позволит обеспечить в полной мере эффективность правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере миграционных отношений.

В заключение сделаем вывод, что, разграничение подсудности дел об административных правонарушениях в сфере внешней трудовой миграции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами играет ключевую роль в поддержание правопорядка и правильного разрешения споров, повышает эффективность судебной защиты прав субъектов миграционных правоотношений.

Для обеспечения единообразия судебной практики, правильного толкования норм миграционного законодательства и повышения эффективности судопроизводства требуется принятие Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации по делам, возникающим в связи с применением миграционного законодательства в сфере внешней трудовой миграции.