ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И ФОРМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

LEGAL MEANS OF PROSECUTORIAL SUPERVISIONAND FORMS OF THEIR IMPLEMENTATION

Ye. A. Antonova

Chelyabinsk State University

Scientific supervisor

D. Yu. Goncharov

Professor, Doctor of Law

Chelyabinsk State University

Прокурорский надзор — это осуществляемая прокурорами от имени Российской Федерации деятельность по надзору за исполнением действующих на ее территории законов. Каждая отрасль прокурорского надзора и направление деятельности прокуратуры характеризуется своим предметом, полномочиями прокурора, специфическими актами прокурорского реагирования на нарушения закона.

Понятие «правовые средства прокурорского надзора» в течение длительного исторического периода, исчисляемого профессиональной деятельностью органов российской прокуратуры, используется в юридической правоприменительной практике. Однако до настоящего времени еще не выработано единого научного подхода к его определению [1, с. 54].

Наиболее часто под правовыми средствами прокурорского надзора подразумевают:

• —    полномочия прокурора, а также порядок и форму их реализации;

• —    полномочия и акты прокурорского реагирования;

• —    формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона;

• —    акты прокурорского надзора [2, с. 191].

Подобные дифференцированные результаты научных исследований правовых средств прокурорского реагирования, с одной стороны, демонстрируют актуальность данного вопроса, с другой — привлекают внимание к последовательному его изучению.

При определении понятия «полномочия прокурора» можно привести выводы кандидата юридических наук Л. И. Гадель-шиной, согласно которым любое полномочие представляет собой юридически закрепленную совокупность прав и обязанностей субъекта правоотношения, связанную с осуществлением им власти в сфере определенных общественных отношений [3, с. 86].

Подобная позиция позволяет рассматривать под полномочиями прокурора совокупность прав и обязанностей, предоставленных указанным должностным лицам Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Фе-дерации»1 (далее — Закон о прокуратуре) и иными нормативно-правовыми актами, для решения профессиональных задач, обеспечивающих реализацию конечной цели деятельности органов прокуратуры. В этом случае ключевой характеристикой прокурорских полномочий служит их легальное закрепление в законодательстве. Поэтому при обозначении указанного правового феномена нередко используют более широкое понятие — «правомочие».

Формально-правовой анализ положений Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что акты прокурорского реагирования представляют собой документально оформленные правоприменительные решения, содержащие юридическую оценку состояния законности относительно каждого изученного случая, а также требования прокурора, вытекающие из его полномочий, направленные на обеспечение правомерного состояния поднадзорной среды. Указанное позволяет рассматривать любое правоприменительное решение прокурора в качестве средства, обеспечивающего реализации полномочий последнего.

Приведенный подход соответствует мнению профессора Е. Р. Ергашева, который определяет под актом прокурорского реагирования установленное законом специфическое правовое средство, применяемое указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий [5, с. 33].

Исходя из различного (надзорного и ненадзорного) характера прокурорских полномочий можно говорить о том, что понятие «акты прокурорского реагирования» является родовым по отношению к таким понятиям, как «акты прокурорского надзора» и «акты ненадзорного прокурорского реагирования».

В практической деятельности акты прокурорского надзора в большинстве случаев оформляются в виде протеста, представления, предостережения о недопустимости нарушения закона и постановления о возбуждении административного производства (ст. 23–25.1 Закона о прокуратуре). Выносимые прокурором акты, которые не связаны с надзорной деятельностью, являются специально оформленными средствами, обеспечивающими реализацию ненадзорных функций органов прокуратуры. Последняя группа актов наиболее многочисленна и включает в себя различные решения управленческого характера, обращения с заявлением в суд и т. д.

В рассматриваемом контексте представляется очевидным, что «акт прокурорского надзора» и «акт ненадзорного прокурорского реагирования» — это внешние формы проявления допустимого отношения соответствующих должностных лиц прокуратуры к ситуациям, требующим обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В научной среде понятие «формы прокурорского надзора» вызывает наибольшие дискуссии, поскольку не имеет нормативного определения и служит продуктом теоретических заключений. Как правило, это понятие используется представителями науки в качестве синонима по отношению к правовым средствам, либо под ним понимается внешнее выражение деятельности прокурора по реализации предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей. При этом одни ученые ограничивают содержание этой категории правами и обязанностями прокурора, другие дополнительно включают порядок их реализации [4, с. 79].

Таким образом, под формами прокурорского надзора представляется обоснованным рассматривать формы проявления его правовых средств (то есть актов прокурорского надзора в зависимости от реализуемых полномочий) и способы их реализации (по причине того, что разновидность последних обуславливаются свойствами поднадзорной среды).

Закон о прокуратуре устанавливает две формы реализации правовых средств прокурорского надзора:

• 1.    Общую форму.

• 2.    Специальную форму.

Первая представляет собой такой порядок, когда для реализации полномочий прокурора и вынесения актов необходимы наличие информации, указывающей на объективно существующие признаки нарушения закона. Общая форма является наиболее распространенной и определена в Законе о прокуратуре в качестве прокурорской проверки. Общая форма применяется при осуществлении надзора за исполнением законов: «Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором» (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Специальная форма проявляется в реализации прокурорских полномочий по собственной инициативе, независимо от наличия сигналов или сообщений о правонарушениях. При этом прокурор сам выявляет и устанавливает факты нарушения закона, реализует соответствующие полномочия и выносит необходимые акты. Специальная форма не исключает общего порядка реализации правовых средств, применяется в отраслях и направлениях, где деятельность поднадзорных лиц в большей степени сопряжена с ограничением конституционных и иных охраняемых законом прав, и свобод физических и юридических лиц [5, с. 34].

Подводя итог, приходим к выводу о дифференцированном характере используемых в теории прокурорского надзора таких ключевых понятий как «правовые средства прокурорского надзора» и «формы реализации правовых средств прокурорского надзора», что позволяет рассматривать данные категории следующим образом:

• 1.    Правовые средства прокурорского надзора — это предусмотренные Законом о прокуратуре и иными федеральными законами соответствующие решения прокурора, обеспечивающие осуществление его надзорных полномочий;

• 2.    Формы реализации правовых средств прокурорского надзора — это осуществляемые в соответствии с Законом о прокуратуре и другими федеральными законами общие и (или) специальные способы принятия прокурорских решений, для осуществления надзорных полномочий. На основании изложенного представляется очевидным, что, являясь официальными формами прокурорского надзора, исследуемые категории призваны обеспечить прокурору правомерную реализацию его надзорных полномочий.