Предмет и пределы нормативно-правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства

Государственно - частное партнерство -относительно недавно сложившаяся сфера общественных отношений, впервые появилась в полноценном своем виде и зародила интерес других стран к данной области в Великобритании. Именно Великобритания на сегодняшний день остается лидером в данной сфере. В рамках британской модели ГЧП (или PPP – Public - Private Partnership), за период с 1992 г. по настоящее время реализовано более 700 проектов с общим объемом капитальных вложений, превышающим 50 млрд. фунтов стерлингов [8, с. 28]. В данной статье мы считаем необходимым затронуть тему предмета и пределов нормативно-правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства. Для этого следует сначала определиться с тем, что мы понимаем под правовым регулированием. Как в научной юридической литературе, так и учебной встречаются разные определения правового регулирования. Нами правовое регулирование понимается как осуществляемое при помощи норм позитивного права и других правовых средств воздействие на общественные

Из общей теории права следует, что правовое регулирование имеет различные формы в зависимости от критериев классификации. В зависимости от средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование, выделяется нормативное и индивидуальное правовое регулирование.

Нормативное правовое регулирование – это регулирование, осуществляемое нормами позитивного права, то есть такими правовыми средствами, которые распространяются не на конкретные единичные общественные отношения, а на все общественные отношения определенного вида. Индивидуальное правовое регулирование – это регулирование, которое осуществляется индивидуальными правовыми средствами, такими как индивидуальные правовые договоры, акты применения права и некоторые другие правовые средства и направлены на урегулирование конкретного правоотношения, сложившегося между двумя и более конкретными индивидуализируемыми субъектами.

Поскольку правовое регулирование направлено на упорядочение общественных отношений, то

такие общественные отношения принято считать предметом правового регулирования. Предметом же нормативного правового регулирования будут являться общественные отношения, регулируемые нормами позитивного права (нормативноправовыми актами). Как и любой вид общественных отношений, отношения в сфере государственно-частного партнерства имеют свою особенную природу, раскрываемую через определение особых свойств данного явления и его основания [7, с.23]. Суть отношений, возникающих при государственно-частном партнерстве сводится к достижению государственных и общественнозначимых задач путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля, совместно с публичным и частным партнерами на основании объединения ими вкладов и распределения рисков и ответственности. Таким образом, природа отношений, возникающих при государственночастном партнерстве, определяет специфические вопросы, которые требуют правовой регламентации в целях урегулирования этих отношений.

Одним из таких вопросов является вопрос правоспособности субъектов государственночастного партнерства. Государственные органы должны иметь необходимую компетенцию, установленную законом или другим нормативноправовым актом, на заключение соглашений о государственно-частном партнерстве с частным лицом и принятие на себя обязательств по соответствующему договору. Однако в странах с формирующимся рынком государственно-частного партнерства не всегда может быть ясным вопрос о том, имеют ли соответствующие государственные органы право на заключение таких соглашений или уполномочивание соответствующих лиц на заключение такого соглашения. Реализация проекта государственно-частного партнерства может также потребовать получения разрешений от государственных органов на различных уровнях государственной власти.

Отметим, что принятые обязательства, заключенные соглашения или предоставленные разрешения при отсутствии соответствующих прав на совершение данных действий являются превышением полномочий и в целом считаются недействительными и не имеют юридической силы. Принятые с превышением полномочий акты органов государственной власти являются недействительными в силу закона и, следовательно, данное обстоятельство может повлиять на дальнейшие правоотношения государственного и частного партнеров, а также на возможность реализации соответствующего проекта государственно-частного партнерства.

Вместе с тем правовой определенности требуют не только вопросы компетенции государственных органов, но и другие, не менее важные: общий правовой режим сторон соглашений государственно-частного партнерства, порядок проведения административных и согласовательных процедур при реализации проекта государственночастного партнерства, а также другие вопросы, связанные с ними. В целях регламентации указанных областей, некоторые страны приняли специальные законы о государственно-частном партнерстве - это Франция [1, 5], Украина [4], Молдова [3].

Содержание норм права, регулирующих данные отношения, в национальных законодательствах различных стран может широко варьироваться, но в то же время обязательными принципами их закрепления всегда должны являться ясность и определенность. Поскольку успешность проектов государственно-частного партнерства напрямую связана с последовательностью совершения сторонами соответствующих действий, направленных на проведение его в жизнь, то реализация вышеуказанных принципов возможна за счет детальной регламентации, в том числе положений относительно: порядка заключения соглашения государственно-частного партнерства; плана реализации проекта;

• -    распределения государственных полномочий по уровням власти и компетенция отдельных органов государственной власти; этапов реализации, специальных элементов проектов применительно к различным отраслям экономики и отдельным ее субъектам, порядка согласования и реализации договоренностей, в том числе порядка согласования разделения рисков в проекте; типов разрешенных моделей государственно-частного партнерства и общих условий этих моделей; порядка предоставления государством финансовых и других преференций и гарантий частному партнеру; порядка внесения изменений в договоры и разрешения споров; определения степени защищенности активов, полученных в ходе реализации проекта от притязаний со стороны кредиторов; административных процедур, взаимоотношений между собой органов государственной власти, участвующих в разработке и реализации государственно-частного партнерства; прав и обязанностей сторон контракта государственно-частного партнерствa [2, с. 13-14].

Важно отметить, что регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства может осуществляться не только специальным законом, но и посредством норм, дифференцированных по различным нормативноправовым актам.

Нормы, регулирующие указанные отношения, могут содержаться в нормативно-правовых актах, регулирующих различные отрасли права и законодательства в гражданском, административном, корпоративном, налоговом, трудовом законодательстве, также в источниках антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, о несостоятельности (банкротстве), об иностранных инвестициях и инвестиционной деятельности, законодательстве о государственных закупках и многих других. В совокупности все применимые нормы законов, подзаконных нормативноправовых актов устанавливают правовой режим отношений. Разработка вышеописанных нормативно-правовых актов должна сопровождаться анализом предложенных к включению в них норм и оценкой на предмет: достаточности учета ими интересов государства и частной стороны; соответствия их содержания положениям действующего законодательства; обеспеченности соблюдения прав и интересов сторон соглашения; определенности обязательств, принимаемых государственной стороной соглашения о государственно-частном партнерстве, компетенции государственных органов, управомоченных на заключение соглашения о государственно-частном партнерстве и утверждение соответствующего проекта. Такой модели нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства придерживаются: Великобритания, в которой государственные органы не скованы ограничивающими Законами [9]; Нидерланды [6], где государственно-частное партнерство строится на едином для Европейского союза порядке закупки товаров и услуг, стандартном соглашении о государственно-частном партнерстве, правилах проведения тендеров, а также принятой в Европейском союзе процедуре конкурсного диалога.

Правовой режим отношений государственночастного партнерства в некоторых отраслях экономики или применительно к некоторым специальным субъектам может ограничивать выбор определенных типов государственночастного партнерства, либо предусматривать выбор определенных условий для заключения соглашений о государственно-частном партнерстве. В отношении различных отраслей экономики существуют и различная государственная политика, и установки. Исполнительным органам власти, таким образом, необходимо четко различать государственную политику по каждой из отраслей и степень ее соответствия предлагаемому на определенных условиях проекту, реализуемому в данной отрасли.

Следует также учитывать, что некоторые проекты и вовсе не могут быть исполнены в виде государственно-частного партнерства. Выбор правовой модели реализации проекта может быть скован государственными интересами или нормами права, не позволяющими частной компании иметь пакет акций или доли в уставном капитале совместного предприятия с государственным участием.

С другой стороны, независимо от того, определены ли положения о государственночастном партнерстве в специальном законе или отношения в сфере государственно-частного партнерства урегулированы нормах, дифференцированных по нормативно-правовым актам, законодатель в целях сбалансированного урегулирования отношений в данной области должен иметь четкое понимание основных требований, которым проект государственночастного партнерства должен отвечать.

В этом контексте жизненно важными вопросами, подлежащими рассмотрению при разработке нормативно - правовой базы государственно-частного партнерства являются, в том числе, следующие: является ли проект государственно-частного партнерства допустимым в данной отрасли и какие юридические, экономические и политические ограничения могут стоять на пути реализации проекта; какова государственная политика в отношении государственно-частного партнерства; какие государственные органы должны быть вовлечены в процесс реализации проекта государственночастного партнерства и какова их роль на каждом конкретном этапе; каково соотношение реализации проектов государственно-частного партнерства с процессом осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд; какие виды государственных гарантий и государственной поддержки могут быть признаны допустимыми для применения в проекте государственно-частного партнерства [2, с. 15].

Видится, что вышеизложенное будет способствовать установлению крепких взаимоотношений субъектов при реализации проектов государственно-частного партнерства, что в свою очередь обеспечит стабильность гражданско-правового регулирования и устойчивость экономических отношений и гражданского оборота. Вследствие нормативной проработанности специфичных для государственно-частного партнерства вопросов государственной и частной сторонам при разработке проекта и заключении договора

значительно проще будет задать их основные параметры, что придаст упорядоченность отношениям, повысив качество и снизив стоимость конечного результата совместных усилий, а именно это и являлось причиной появившегося в конце 80х гг. ХХ столетия интереса к государственночастному партнерству на фоне кризиса государственного финансирования.