Предпосылки зарождения и развития общественного контроля

Policy and Economy of Eurasia

Original article

PREREQUISITES FOR THE ORIGIN AND DEVELOPMENT OF PUBLIC CONTROL

BABAEV Rasim Vagifovich

Postgraduate Student of the Department of Judicial Authority, Law Enforcement and Human Rights Activities of Institute of Law of Patrice Lumumba Peoples’ Friendship University of Russia

117198, Moscow, st. Miklouho-Maklaya, 6, Russian Federation

Содержательная сторона этих предпосылок хорошо иллюстрируется наблюдением Н.Н. Санкиной: «Как показывает мировой и отечественный опыт, чтобы государственная власть эффективно исполняла свои функции, она должна быть под постоянным и строгим общественным контролем, выступающим в качестве инструмента укрепления страны» [4]. Эта мысль раскрывается через описанную ею логику непрямого контроля до 1917 г.: «Непрямой способ общественного контроля состоял в том, что его осуществляли не непосредственно подданные Российской империи, а избранный ими представительный орган – Государственная дума» [4]. Вплоть до Февраля 1917 г. данный порядок воспроизводил представительный, а не непосредственный формат: контроль осуществлялся парламентом, партиями, общественными структурами, при этом его результат зависел от готовности верховной власти учитывать парламентскую повестку.

Смена политического режима в 1917 г. придала контролю новую форму. По точной характеристике Н.Н. Санкиной, «Февральская революция 1917 года положила начало принципиально новому этапу в развитии общественного контроля» [4]. На практике это означало одновременное существование представительных и непосредственных форм: с одной стороны, выборы во Всероссийское Учредительное собрание, с другой – массовые собрания, митинги, фабрично-заводские комитеты, профессиональные союзы. Именно выборы в Учредительное собрание, по справедливому выводу исследователя, стали кульминацией непосредственного контроля: «Эти выборы были невиданными в истории страны, поскольку вовлекли десятки миллионов граждан России». Сама возможность такой мобилизации стала следствием накопленных ранее общественных практик участия и расширения правового горизонта, в рамках которого обсуждение деятельности власти обрело публичную легитимность.

Дальнейшая эволюция контроля в советское время демонстрирует смену субъектов и каналов обратной связи, когда общественные начала институционализировались в системе партийногосударственных органов, а механизм контроля «снизу» трансформировался в административно организуемую модель. Историографически этот переход фиксируется как отход от подлинной представительности к мобилизационной форме участия; при этом исследовательские работы отмечают устойчивость самой идеи необходимости проверки деятельности власти и обеспечения её ответственности перед обществом [3]. В право- вом плане советский период укрепил практику нормативного закрепления полномочий органов контроля, но одновременно сузил пространство автономной общественной инициативы, подменив её государственно организованными структурами. Именно потому анализ отечественной государственности показывает, что устойчивость контроля зависит не только от норм, но и от реальной автономии общественных субъектов и от того, насколько власть институционально обязана реагировать на публично артикулируемую критику [3].

В постсоветский период предпосылки возрождения общественного контроля связаны с конституционным закреплением прав и свобод человека и гражданина, развитием институтов гражданского общества и формированием механизмов участия в процессах выработки и оценки публичной политики. На рубеже 2000–2010-х годов на первый план вышли процедурные инструменты – общественные обсуждения, независимая экспертиза, оценка регулирующего воздействия, участие общественных советов при органах власти, а также формирование практик прозрачности деятельности органов публичной власти и доступности информации о результатах их работы. В научной литературе подчёркивается, что современный общественный контроль базируется на совокупности организационно-правовых форм и закреплённых процедур, что обеспечивает предсказуемость и сопоставимость результатов [2]. Важной предпосылкой стало также развитие общественных палат и их комиссий, где механизмы общественных слушаний и заключений стали элементом нормативных циклов. На доктринном уровне это осмысляется как переход от деклараций открытости к процедурам с юридически значимыми результатами, включая обязанность органов власти рассматривать общественные предложения и давать мотивированные ответы.

Параллельно с процедурной институционализацией шло теоретико-правовое прояснение понятия и границ общественного контроля. Исследователь О.А. Земскова показала, что правовая природа контроля требует охвата всей сферы публичной деятельности и её субъектов, а также вычленения в структуре контроля целей, форм и методов, что позволяет юридически категоризировать соответствующие действия и результаты [4]. В этом же ключе подчёркивается, что контроль должен быть отделён от надзора и мониторинга по критерию субъектного состава и источника инициативы, а его результативность связана с возможностью влиять на последую- щие управленческие решения [1]. Концептуально близкие положения встречаются в работах, анализирующих трансформации отечественных подходов к общественному контролю на разных этапах государственности, где отмечается зависимость содержания контроля от политико-правовой среды и характера взаимодействия власти с обществом [3].

Смысловая и институциональная преемственность видна, если сопоставить дореволюционные, революционные и современные практики. До 1917 г. общественность воздействовала на власть через представительные органы и организации; в 1917 г. впервые была реализована широкая модель непосредственного участия; в XX–XXI вв. формируется правовой каркас, позволяющий гражданам и их объединениям инициировать оценку деятельности органов публичной власти и добиваться публичного ответа на замечания. Исследователь Е.Ю. Семелева подчёркивала, что в правовом государстве власть должна быть подчинена праву, а это подчинение достигается именно через контроль как особый институт взаимодействия общества и государства [5]. В современных условиях данная логика дополняется инструментами открытости и электронной коммуникации, однако их правовое значение в научной плоскости по-прежнему выводится через требования к субъектам контроля, процедурности и верифи-цируемости результатов [10].

Исторический материал по 1917 г. позволяет выделить ещё одну долгосрочную предпосылку – наличие массовых, легитимных и институционально признанных каналов политического участия. Там, где участие оформлено, контроль приобретает устойчивую форму и создаёт у власти ожидание регулярной отчётности. Здесь показателен вывод Н.Н. Санкиной: «Февральская революция 1917 года… он впервые стал осуществляться прямым (непосредственным) способом» [12]. Это не устранило представительные формы, но создало ситуацию сосуществования процедур – от выборов до митингов и комитетов, что, в свою очередь, сформировало опыт широкого включения граждан в оценку действий власти. С точки зрения последующей правовой эволюции именно это сосуществование форм стало моделью, которую современный правопорядок воспроизводит в виде сочетания процедур прямого участия и институтов опосредованного контроля через общественные советы, палаты и экспертные площадки [2].

Правовая доктрина подчёркивает, что контроль как «обратная связь» должен иметь юри- дически значимые выходы – предписания к исправлению нарушений, публичные отчёты, корректировки программ и нормативных актов. В научном анализе это связывается с тем, что контроль, в отличие от наблюдения или информирования, предполагает оценку соответствия действий органов публичной власти правовым нормам и установленным целям, а также формирование требований по результатам оценки [1]. При этом устойчивость института зависит от двух групп предпосылок: от качества правового регулирования процедур и статуса субъектов контроля и от фактической открытости власти к учёту общественных заключений. Когда обе группы сильны, контроль становится не символическим, а работающим инструментом, и тогда цитированная выше максима о «строгом общественном контроле» превращается из лозунга в регулятивную практику.

Историческая линия от представительного контроля дореволюционного типа к революционным непосредственным формам и далее к современному процедурно оформленному институту показывает, что предпосылки зарождения и развития общественного контроля в России составили три блока. Первый – формирование публичной сферы участия и представительства, обеспечившей передаточный механизм от общественных ожиданий к парламенту и местному самоуправлению. Второй – правовая артикуляция контроля как самостоятельного института, отличного от надзора и мониторинга, нацеленная на юридически значимые результаты. Третий – институциональные рамки современной эпохи с их процедурной предсказуемостью, обязанностью органов власти реагировать на общественные выводы и расширением механизмов участия. Эти блоки не устраняют, а дополняют друг друга, объясняя, почему контроль возникает и развивается именно там, где общество имеет как каналы участия, так и право-процедурные инструменты воздействия на решения власти.