Превенция терроризма в контексте программно-целевого метода

Каждый из нас живет в системе управленческих и организационных стратегий реагирования, принятия решений, призванных стать упреждающими и адекватными условиям кризисных состояний общества, эффективному использованию ресурсов в условиях вызовов и угроз XXI в. [7]. Как известно, безопасность подразумевает: отсутствие опасностей, угроз для существования или функционирования соци- альной системы; устойчивость к опасностям с достаточным запасом прочности; силу, умение и средства для уклонения, устранения или преодоления опасности [8]. К современным технологиям безопасного развития принадлежит и снижение риска, уменьшение социальных последствий террористических действий [10].

Воздействие на социальные процессы, группы, отдельных индивидов для достижения поставленных целей относят к социальному управлению. Его основной элемент – целеполагание, организационной формой которого являются комплексные целевые программы, позволяющие соотнести цели с имеющимися ресурсами, выделить приоритеты и направить их на достижение генеральной цели [6]. В России в настоящее время претворяются в жизнь федеральные целевые программы (ФЦП), систематизированные по различным проблемам.

Основополагающей в создании основы государственной политики, комплекса взаимосвязанных по ресурсам и срокам мероприятий, которые нацелены и влияют на организацию превенции и устранения, смягчения социальных последствий теракта, является Программа «Антитеррор 2005-2007 годы» [1]. Однако, она носит закрытый характер (доступными являются лишь цель программы, наименование госза-казчика, общая сумма финансовых затрат), ее содержание не представлено на общем сайте федеральных целевых программ. Поэтому следующей важнейшей программой в регулировании проблем террористической угрозы становится ФЦП «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в РФ до 2010 г.» [9]. Основными задачами программы заявлены имеющие, по нашему мнению, решающее значение в контексте проблем терроризма (с.1-2):

• -    совершенствование научно-методических основ и развитие механизмов координации управления в сфере снижения рисков чрезвычайных и кризисных ситуаций; - совершенствование оценки и прогноза рисков чрезвычайных и кризисных ситуаций, оптимизации мер по управлению этими рисками;

• -    создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей, создание научнометодических основ, методов и средств формирования культуры безопасности жизнедеятельности на основе применения современных информационнотелекоммуникационных технологий и технических средств массовой информации;

• -    совершенствование системы государственного управления и экстренного реагирования в чрезвычайных и кризисных ситуациях; - совершенствование организационной основы сил ликвидации чрезвычайных ситуаций; - создание национального центра управления в кризисных ситуациях;

• -    развитие и совершенствование автоматизированной информационно-управляющей системы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - концентрация организационно-технических, финансовых, материальных и информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при решении проблемы снижения рисков чрезвычайных ситуаций.

Как говорится в Программе, «снижение рисков чрезвычайных ситуаций всех типов и масштабов и их негативных последствий будет обеспечено путем реализации основных направлений», среди которых важными в интересующем нас антитеррористиче- ском ракурсе, представляются следующие из них (с.10): совершенствование систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций; создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей; разработка и реализация практических мер по повышению безопасности населения и защищенности критически важных объектов; развитие и совершенствование технических средств и технологий повышения защиты населения и территорий от опасностей, обусловленных возникновением чрезвычайных ситуаций, а также средств и технологий ликвидации чрезвычайных ситуаций; развитие инфраструктуры информационного обеспечения и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций; развитие и совершенствование системы подготовки руководящего состава и специалистов, спасателей и населения к действиям в чрезвычайных ситуациях. Однако, следует отметить, что указанные «основные направления» Программы (с. 10) уже цитировались на третьей странице как «Разделы Программы», и под наименованием «направления» зачем-то вновь дословно повторяются и на странице 13.

Казалось бы, значительным в аспекте регулирования проблем террористической угрозы выглядит и первое направление программы: «системные исследования и совершенствование нормативных правовых, методических и организационных основ государственного управления в области повышения безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз», если бы не уточнение «угроз природного и техногенного характера». Хотя такое уточнение логично вытекает из названия программы, где обозначены чрезвычайные ситуации только природного и техногенного характера.

По указанным направлениям были сформированы программные мероприятия, в трех из которых начинают упоминаться и террористические угрозы. Так, в рамках второго «программного направления» (оно же - второй раздел Программы) предложено мероприятие: «оптимизация функций, задач и организационной структуры систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, включая контроль состояния источников возникновения чрезвычайных ситуаций, обстановки в зонах чрезвычайных ситуаций, а также в зонах возможного применения средств поражения и зонах террористических ак-ций » (с.13). Террористические акции упоминаются и в вышеуказанном третьем направлении в рамках такого мероприятия: «внедрение инновационных технологий информирования, оповещения и подготовки населения в условиях чрезвычайных ситуаций и террористических акций» (с.14). А также и в программном мероприятии четвертого направления: «повышение защищенности населения и критически важных объектов от опасностей, возникающих при террористических акциях» (с.15).

Однако терроризм, мы полагаем, имеет непосредственное отношение к анализируемой программе. Во-первых, потому что риски можно поставить в причинно-следственную взаимосвязь с явлением терроризма, риски подпитывают терроризм и терро- ризм, в свою очередь, продуцирует риски. А во-вторых, террористические акты включены в перечень чрезвычайных ситуаций на территории России. Поясним эти два отмеченных тезиса.

Существует множество не противоречащих друг другу определений понятия «риск». Мы остановимся на понимании риска как возможности потерь, ущерба, различных неблагоприятных последствий. Нынешние риски и опасности существенно отличаются от средневековых глобальностью своей угрозы и современными основаниями возникновения. В течение многих столетий совершаются террористические акты, но сегодня они происходят в глобальных масштабах, с иными социально-политическими последствиями. Модернизационные риски и опасные ситуации приводят к появлению гражданских инициатив и социальных движений [3]. Причем в деятельности ряда организаций [2] (например, группировками в Европе, США, борющиеся против строительства ядерных объектов, угроз окружающей среде) применяются террористические методы.

С другой стороны, речь может идти о социальных, экономических и политических последствиях, риски не исчерпываются уже наступившими следствиями и нанесенным ущербом [3]. Терроризм является источником, воспроизводящим и инициирующим новые мегаугрозы и риски. Реализация террористических угроз, в первую очередь, приводит к большому количеству жертв, созданию атмосферы страха, очевиден рост социального неравенства (как следствие терроризма), миграционных потоков, влияющих на процессы на рынке труда, жилья, сопровождающиеся ростом ксенофобии со стороны местного населения, этноконфессиональной напряженности.

Рассуждая о чрезвычайных ситуациях, заметим, что в последнее время их создают не только природные явления и техногенные катастрофы. Ж. Бодрий-яр приравнивает террористический акт к катастрофам, происходящим в природе: «Никакой разницы между «естественным» действием природы и «человеческим» действием терроризма не существует» [4]. Террористические акты выделены в составе чрезвычайных ситуаций, происшедших на территории РФ в 2000 г. [5].

Поэтому, на наш взгляд, несколько странно, что в первом пункте Программы «Характеристика проблемы», на решение которой она направлена, сообщается, что «источниками событий чрезвычайного характера являются опасные природные явления, природные риски, а также крупные техногенные аварии и катастрофы» (с.6). Аналогичная мысль воспроизводится и далее: «стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями, пожарами, а также техногенные аварии являются основными источниками возникновения чрезвычайных ситуаций» (с.7). А также: «негативные факторы техногенного и природного характера представляют одну из наиболее реальных угроз для стабильного социально-экономического развития страны» (с.7). Представляется, что такое ограничение актуальных источников чрезвычайных ситуаций до природных, техногенных и обозначение их в качестве основных, демаркирует широту проблемы возникновения чрезвычайных ситуаций, к тому же теракты не акцентируются как отдельная «существенная угроза», требующая научных исследований, специфики готовности, эффективности реагирования и управления сопутствующими рисками.

При обосновании целесообразности решения проблемы программно-целевым методом в Программе утверждается: «отказ от использования программно-целевых методов негативно скажется на системных исследованиях, направленных на создание научных основ определения закономерностей возникновения чрезвычайных ситуаций и управления этими рисками» (с.10). А относительно этого несколько противоречиво звучит акцентирование детерминированности мероприятий в чрезвычайных ситуациях экономическими рамками и подчеркивание вторичности научной информации, прописанные чуть выше в Программе: «принятие решений о реализации тех или иных мер по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их негативных последствий основывается на оценке экономи -ческой и общественной эффективности сценариев реагирования. Информация о природе чрезвычайных ситуаций, технологиях их предотвращения и ликвидации учитывается, но не является главной» (с.9). Представляется, что недостаточный учет этой информации будет влиять на объективность принятия решений о планировании или реализации программных мероприятий, что может приводить к отсутствию их опосредованности реальной ситуацией. А слабая интегрированность намеченных мероприятий и проектов в сфере снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций с научной деятельностью, одновременно, будет снижать потенциал развития научных исследований в данной области.

В то же время Программа, возможно, не фиксирует теракты в качестве отдельного источника чрезвычайных ситуаций, в силу того, что в группе ФЦП присутствует специальная Антитеррористическая Программа. Вместе с тем в анализируемой Программе прописано, что в системе действий по предотвращению чрезвычайных ситуаций (с.8) существенное значение имеет система мер и их технологическое обеспечение, которые могут быть общими для разных по своей природе явлений. Несмотря на отмеченные недостатки, реализация программных мероприятий призвана обеспечить эффективное регулирование в сфере снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций, скоординированные действия органов государственной власти в сфере их ответственности.

Итак, в современном обществе, когда чрезвычайные ситуации становятся существенным признаком состояния мирового сообщества, важнейшая цель социального управления - организация превенции и устранения последствий актуальных рисков и угроз. Глобальность проблемы терроризма создает необходимость долговременной стратегии организации взаимодействия, координации усилий и ресурсов субъектов экономики и общественных институтов. Проанализированные же федеральные программы являются немаловажным звеном в построении сис- темы управления превенцией и рисками террористических ситуаций.