Превенция в публично-правовом механизме реализации антикоррупционной политики Российской Федерации

Актуальность исследования превенции в публично-правовом механизме реализации антикоррупционной политики Российской Федерации (далее – РФ) обусловлена тем, что данная правовая категория выступает в основном как доктринальная и широкого законодательного отражения не имеет. Поскольку коррупция серьезно подрывает доверие граждан к институтам публичной власти и препятствует социально-экономическому росту страны, она требует применения соответствующих упреждающих мер, которые в своей совокупности определяются теорией права как превенция. В самом общем виде превенция коррупции представляет собой систему мероприятий, направленных на недопущение коррупционных проявлений и формирование высокой антикоррупционной культуры. Несмотря на важность этого понятия, его терминологическое употребление в сфере противодействия коррупции остается нераспространенным, данное обстоятельство затрудняет понимание и реализацию соответствующих антикоррупционных инициатив.

Научная проблема исследования заключается в том, что существующая модель публично-правового механизма реализации антикоррупционной политики в нашей стране не позволяет предотвращать коррупцию на ранних стадиях, выйти на уровень её эффективной профилактики. Вследствие чего можно констатировать, что в сложившейся на данном этапе модели рассматриваемого механизма не в полной мере сформирован организационно-правовой подход к пониманию в нём роли «превенции» как правовой категории и не выработано её комплексное, научно обоснованное теоретическое обоснование.

Обзор литературы

Научная категория «превенция» выступает объектом исследования различных отраслей правовых наук, но в большей степени изучена в рамках административного и уголовного права. В контексте публично-правового механизма реализации государственной политики РФ в области противодействия коррупции превенция исследована в недостаточной степени и на сегодняшний день в большей степени рассматривается с доктринальных позиций права. Превенция коррупции в антикоррупционной политике играет важную роль для обеспечения прозрачности и подотчетности государственных и общественных институтов. Её сущность заключается в создании условий, которые нейтрализуют и минимизируют возможности для коррупционных проявлений.

Теоретическую основу научного исследования в рамках понимания превенции как правовой категории составили научные труды Н.А. Абузаро-вой, К.А. Василькова, С.И. Винокурова, А.М. Пе-реседова, А.Г. Репьева, Т.Я. Хабриевой и других ученых. Следует отметить, что отечественные исследователи до настоящего времени не только не выработали отвечающего актуальным потребностям понятия превенции, но и не смогли прийти к единому мнению относительно содержания этого института [1, c. 51], до настоящего времени не до конца определен объем, сущность и значение данного явления [2, c. 39].

Материалы и методы

Методологическую основу исследования составила система принятых в юридической науке современных методов познания общественных процессов и социально-правовых явлений в их генезисе, взаимосвязи теоретических знаний и правоприменительной практики.

Посредством общенаучных и частных методов познания социальной действительности (диалектического и системного, логического, формально-юридического, сравнительно-правового, толкования и интерпретации, герменевтики) изучена правовая природа, значимость и специфика превенции в публично-правовом механизме реализации российской антикоррупционной политики. Осуществлен общетеоретический анализ рассматриваемых понятий, в частности этимологии категорий «превенция», «публично-правовой механизм», «антикоррупционная политика» в контексте исследуемой сферы общественных отношений, выделены их качественные признаки. Применение системного анализа позволило рассмотреть социально-правовые явления во вза- имной связи и взаимозависимости относительно публично-правового механизма реализации государственной политики РФ в области противодействия коррупции.

Совокупность используемых методов познания в сочетании с приемами, основанными на логике и аргументации (индукция и дедукция, анализ и синтез) обеспечили комплексный подход к исследованию и на основе полученных знаний позволили сделать соответствующие выводы и выработать предложения.

Результаты исследования

В нашей стране органами публичной власти совместно с институтами гражданского общества и гражданами проводится активная антикоррупционная деятельность, и по экспертным оценкам эта систематическая работа по выработке мер противодействия коррупции становится сильной стороной российской государственной политики [3, с. 4]. Однако публично-правовой механизм реализации антикоррупционной политики требует серьёзной оптимизации, исходя из геополитической ситуации в мире, современных тенденций, вызовов и угроз национальной безопасности. Имеет место востребованность в проведении анализа существующих проблем и противоречий в функционировании этого механизма, в разработке рекомендаций по его улучшению и оценке перспектив развития антикоррупционного законодательства. Это позволит повысить эффективность государственной политики в данной сфере и будет способствовать снижению уровня коррупции в стране.

Сущность государственной политики в целом заключается в ее способности: определять приоритеты развития страны, устанавливать цели и задачи для органов публичной власти; распределять ресурсы и бюджет; регулировать социальные и экономические процессы; обеспечивать национальную безопасность и суверенитет, благополучие граждан и улучшать качество их жизни. Содержание государственной политики РФ отражается в различных нормативных правовых документах: Конституции РФ, определяющей основные принципы и цели государства; федеральных законах, регулирующих конкретные области государственной политики (например, такие как образование, здравоохранение и национальная безопасность); указах Президента РФ, отражающих приоритетные направления внешней и внутренней политики и их цели; постановлениях Правительства РФ, реализующих решения Президента РФ и др.

Наиболее детально государственная политика отражается в документах стратегического плани- рования, таких как «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»1, «Стратегия национальной безопасности Российской Федера-ции»2 и др., которые определяют долгосрочные цели развития страны и её приоритеты. Эти документы обеспечивают вектор действий и решений органов публичной власти, гарантируя, что они руководствуются четким и последовательным политическим направлением.

Антикоррупционная политика выступает одной из ключевых составных частей внешней и внутренней политики государства, основываясь на принятых международных положениях, она в большей степени сконцентрирована на процессах внутри страны. Е.А. Белов справедливо отметил, что «государство как самосохраняющаяся система ориентировано на выработку различных механизмов собственной стабилизации» [4, с. 44]. Феномен коррупции в наибольшей степени дестабилизирует государственные устои, выступая системообразующим началом различных видов угроз национальной безопасности. В нейтрализации этих угроз участвуют как государственные, так и общественные институты. При этом важно понять, что именно должно контролировать государство, а что следует передать общественным организациям и вывести на уровень самоконтроля [4, с. 47]. Среди субъектов противодействия коррупции отдельного изучения требуют сами общественные институты, поскольку законодательно они в полной мере не раскрыты и среди ученых отсутствует единое понимание об их составе.

Единого документа стратегического планирования, определяющего антикоррупционную политику, нет, её положения отражены в различных нормативных правовых актах3, которые содержат её цель, задачи, основные принципы, направления и отдельные меры. Приоритетным принципом в данных документах закреплена профилактическая работа, однако к настоящему времени превентивная модель антикоррупционной политики в достаточной степени пока не сформирована. Внешним проявлением государственной политики в различных областях выступает публично-правовой механизм реализации её ключевых направлений, и по тому, насколько он успешно воплощается в жизнь и отвечает социальным ожиданиям, общество и государство оценивает её эффективность. По мнению исследователей – «деятельность по реализации антикоррупционной политики в РФ рассматривается как система взаимосвязанных правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции, достижение наибольшей эффективности мер пресечения, ответственности и возмещения вреда от неё» [5, с. 89].

В связи с утверждением в 2021 году новой номенклатуры научных специальностей Министерством науки и высшего образования РФ4, получает новый импульс исследований правовых явлений в контексте научной категории «публично-правовой механизм». В Паспорте научной специальности 5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки отдельным направлением указано: «Публично-правовой механизм обеспечения безопасности личности, общества и государства», который в данной формулировке на сегодняшний день исследован недостаточно. Наряду с уже устоявшимися юридическими терминами, используемыми в регулировании общественных отношений, понятие «публично-правовой механизм» вносит новое содержание исследований в области права5.

Основываясь на положениях теории государства и права, можно констатировать, что публично-правовой механизм представляет собой совокупность правовых институтов и средств, позволяющих регулировать отношения, связанные с обеспечением общего (публичного) или общегосударственного интереса. В публично-правовых отношениях стороны выступают как юридически неравноправные. Одной из таких сторон всегда выступает государство, либо его орган (должностное лицо), наделённое властными полномочиями. В соответствии с данными положениями можно представить структуру основных элементов публично-правового механизма, который включает: а) правовые средства, отражающие статическую часть и образуют его правовой механизм; б) правовые институты, отражающие динамическую часть и образующие его публичный механизм.

В нормативных правовых актах, отражающих публичный механизм антикоррупционной политики, закреплен общий принцип приоритета предупредительных мер в ходе её реализации. При этом в текстах законов и подзаконных нормативных правовых документов чередуются и повторяются понятия: «профилактика», «предупреждение», «пресечение». В целях избегания терминологического разногласия правовая доктрина предлагает использовать категорию «превенция», но применительно к коррупции» она требует теоретико-методологической конкретизации.

Академический взгляд на превенцию состоит в том, что это «совокупность мероприятий, содействующих устранению причин для совершения преступлений». Значение данной классификации в превенции коррупции заключается в возможности применения профилактических мер на ранних стадиях коррупционного поведения» [6, с. 492]. Термин «превенция» происходит от лат. preventio – опережаю, предупреждаю; англ. prevention – предупреждение, предохранение, предотвращение. В праве превентивными мерами называются профилактические и другие меры, направленные на предотвращение преступлений и других правонарушений [7, с. 348]. Прилагательное от данного слова «превентивный» (франц. preventif, от лат. praevenio – опережаю, предупреждаю) означает предупреждающий, предохранительный; опережающий действия противной стороны [8, с. 1238]. Различные значения данного слова объединяют его общий смысл действовать на опережение, упреждать развитие неблагоприятных последствий.

Юридическая наука чаще сводит превенцию коррупции к уголовным и административным санкциям, подразумевая, что их неизбежное применение оказывает сдерживающий антикоррупционный эффект [9]. С позиции уголовного права1 в основном также, как и в других отраслях права, превенция проявляется через юриди- ческую ответственность. Поскольку в праве это основной стимул формирования и поддержания правопослушного поведения. По мнению С. И. Винокурова, превенция представляет собой субъективный механизм сдерживания, недопущения правонарушений на всех этапах сферы правоприменения, как со стороны законопослушных или склонных к правонарушениям лиц, так и со стороны уже совершивших правонарушение. При этом основу данного механизма составляет мышление человека, включающее в себя сложившиеся в его правосознании, в том числе под воздействием закона, психические установки и стереотипы поведения [10].

Исследуя профилактику преступности в целом, представители криминологического научного сообщества многих зарубежных стран рассматривают данное явление преимущественно в качестве совокупности социальных, психологических, общественных, а также административных, уголовно-правовых и других мер, направленных на ограничение и на сдерживание общественно опасного воздействия определенных криминогенных факторов и обстоятельств на права, свободы и законные интересы граждан, на безопасность государства [11, с. 139–140]. Кроме предусмотренных законом юридической ответственности и мер профилактики, в практической деятельности превенция коррупции осуществляется также посредством реализации информационной политики: информированием общества о совершенных преступлениях и примененных наказаниях за них, а также формированием отрицательного образа коррупционера и непримиримого отношения к коррупционным правонарушениям. На сегодняшний день эффективность превенции коррупции в большей мере определяется неотвратимостью наказания за данные правонарушения. Однако мы разделяем мнение А.Г. Репьева и К.А. Василькова, что превенция представляет собой деятельность всех участников общественных отношений (государственных и частных, юридических и физических лиц, властных и невластных) не только по недопущению, предотвращению противоправного поведения субъектов права, но и как воспитательная, идеологическая работа среди населения [12]. Развивая данную мысль, мы убеждены, что в дальнейшем действенность превенции коррупции должна зависеть от уровня антикоррупционной культуры общества. Выстроить устойчивую долговременную стратегию национальной безопасности России возможно, только четко определив концептуальные основы того нравственного идейного потенциала современного образования и воспитания будущего поколения [13, с. 32].

В рамках настоящего исследования мы согласны с гипотезой о том, что «превенция», охватывая широкое содержание, может выступать родовой категорией по отношению к «профилактике», «предупреждению» [12, с. 39], а также и «пресечению». По нашему мнению, нормативное закрепление понятия «превенция» как правовой категории позволило бы внести определенность в праве, относительно положений по предотвращению различных правонарушений.

Перечень профилактических мер, закрепленный в Федеральном законе «О противодействии коррупции», не является исчерпывающим, с учетом актуальных вызовов и угроз они получают отражение в Национальных планах противодействия коррупции и принимаемых на их основе планах органов публичной власти. Ещё более детально, с учетом специфики направления деятельности, данные меры прорабатываются и закрепляются в рамках антикоррупционного комплаенса организациями и предприятиями – внутренними документами. В совокупности все эти меры создают эффективный механизм профилактики коррупции и способствуют формированию честного и прозрачного государственного управления. Наиболее показательно это на примере внедрения инновационных подходов в предоставлении государственных услуг, которые позволяют гражданам получать их в удобном формате без необходимости личного присутствия в учреждениях, отслеживать статус заявок, уменьшая возможности для злоупотреблений и оперативно сообщать о фактах коррупции или неэффективности процедуры предоставления услуг. Многие из перечисленных мер нашли отражение в законодательстве РФ, но несмотря на это, их реализация часто сталкивается с проблемами правоприменительной практики. Положительный опыт правоприменительной практики существует, но его недостаточно для кардинального изменения ситуации.

Обсуждение и заключение

Конвенция ООН против коррупции (далее – Конвенция, статья 5), определяя правовые основы антикоррупционной политики, декларирует государствам-участникам формировать и проводить «эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности».

Большую сложность в познании превенции публично-правового механизма реализации антикоррупционной политики вызывают вопросы, охватывающие широкий спектр правовых институтов, включающих как органы государственной власти, местного самоуправления, так и различные элементы гражданского общества. При этом законодательство не предлагает четкого и системного описания институтов гражданского общества и их полномочий, что порождает неоднозначности в теории права и правоприменительной практике. Отсутствие четких критериев еще более усложняет анализ эффективности данного механизма в контексте антикоррупционной политики, где необходима высокая степень координации, взаимодействия и контроля. Однако многие перечисленные проблемные вопросы изучаются изолированно, и отсутствие комплексного подхода не позволяет выявить взаимосвязи и взаимодействия между различными элементами антикоррупционной политики. Такой подход затрудняет сопоставление теоретических достижений с практической реализацией антикоррупционных мер.

Построение превентивной модели публично-правового механизма реализации антикоррупционной политики требует объединения достижений разных наук (юриспруденции, педагогики, социологии, психологии, политологии и т.д.). На данный момент такие попытки делаются, но их недостаточно, это положение приводит к фрагментарности и недостаточной обоснованности выводов исследований. Не уделяется должного внимания роли негосударственных институтов в антикоррупционной политике. Несмотря на то, что взаимодействие между государством и гражданским обществом предполагается законодательно, научные исследования на эту тему пока недостаточны.

Важнейшую роль в превенции коррупции имеет общественный контроль, который обеспечивает прозрачность деятельности органов публичной власти, способствует повышению эффективности государственного управления и защите прав и законных интересов граждан. Законодательно закреплены различные формы общественного контроля, такие как общественная экспертиза, общественные слушания, общественные провер-ки1, которые активно применяются в реализации антикоррупционной политики, при этом правоприменительная практика показывает, что имеют место и новые формы (например общественный мониторинг, общественные и журналистские расследования и др.), которые в законе не отражены. Институты гражданского общества и общественный контроль, выступая неотъемлемой составляющей публично-правового механизма реализации антикоррупционной политики, обеспечивают его эффективность и соответствие интересам граждан, однако требуют своего дальнейшего развития: расширения и правового закрепления новых субъектов, форм и методов, процедур их реализации и т.д.

На современном этапе правоприменительная деятельность открывает всё новые проявления коррупции и новые угрозы национальной безопасности. Но не всегда органам публичной власти, в первую очередь правоохранительным, удается своевременно выявить эти проявления и определить соответствующие угрозы, а тем более нейтрализовать их. Причиной выступает высокая латентность коррупции в различных сферах общественных отношений. Одним из выходов в данной ситуации выступает деятельность институтов гражданского общества по антикоррупционному мониторингу и проведению соответствующего анализа.

Следуя обозначенной цели антикоррупционной политики, закрепленной в Национальной стратегии противодействия коррупции, по искоренению одних причин и условий, порождающих коррупцию, российское общество сталкивается с другими. Данный процесс формирует публично-правовой механизм реализации антикоррупционной политики РФ, который включает в себя сложную систему элементов (правовых средств и институтов), каждый из которых требует детального теоретико-методологического изучения.

В текущий период развития общественных отношений для развития превентивной модели антикоррупционной политики видится целесообразным:

Совершенствование правовых норм, регулирующих наиболее коррупциогенные сферы общественных отношений (госзакупки, вывоз ТКО, тарифы ЖКХ и т.д.) для предотвращения коррупции и усиление контроля за их исполнением.

Модернизация механизмов формирования антикоррупционных комиссий в органах публичной власти, укрепление независимости их статуса для достижения действенного контроля за действиями государственных и муниципальных служащих.

Интенсификация сферы государственных и муниципальных услуг, разработка и внедрение новых технологий для повышения прозрачности процедуры их проведения.

Оптимизация системы профессионального обучения и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих с целью формирования антикоррупционной культуры среди работников органов публичной власти.

Разработка и внедрение новых технологий общественного контроля, вовлечение гражданского общества в процесс мониторинга и оценки антикоррупционных инициатив и т.д.

Развитие антикоррупционного комплаенса, создание системы поощрения за добросовестное выполнение служебных обязанностей.

Расширение правовой базы для использования современных технологических решений на основе цифровизации, технологии блокчейн, нейросетей и т.д., повышающих результативность антикоррупционных мер, но требующих соответствующего научного обоснования и апробации.

Среди мер по совершенствованию правовых норм, на наш взгляд, целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», изложив пункт «а» части 2 статьи 1 в следующей редакции: «по превенции коррупции».

Эти и многие другие решения помогут в дальнейшем построении превентивной модели публично-правового механизма реализации государственной политики РФ в области противодействия коррупции и будут способствовать улучшению общественного доверия к государственным институтам. Данное исследование изучения вопросов о месте превенции в исследуемом публично-правовом механизме, терминологической определенности рассматриваемых понятий и их нормативного закреплении не окончательно и является попыткой вызвать научный интерес исследователей, что позволит в дальнейшем найти оптимальные решения научно-практической проблемы.