Применение программно-целевого подхода в управлении развитием научно-технологического пространства

УДК

Acknowledgment: The article was prepared as part of state assignment No. 0168-2019-0007 “Ensuring the competitiveness of regions in the conditions of scientific and technological changes and digitalization of the economy”

For сitation: Mazilov E.A. Application of the software and target approach in the management of the development of scientific and technological space. 2019; (4): 11-19. (In Russ.)

There is no conflict of interests

Необходимость экономического роста с опорой на научно-технологическое развитие в научных кругах уже давно рассматривается как базовый приоритет [1-4]. Однако лишь в конце 2016 г. на официальном уровне была признана необходимость и первоочередность данного приоритета, в результате чего была утверждена Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, как базовый документ, закрепляющий в качестве цели – обеспечение независимости и конкурентоспособности страны за счет создания эффективной системы наращивания и наиболее полного использования интеллектуального потенциала нации1. В то же время говорить о системности в управлении научно-технологическим развитием, а также процессами формирования единого пространства пока преждевременно, в стране не сложился единый подход к управлению развитием этой важнейшей для экономики составляющей. Данный факт определяет объективную необходимость проведения исследований в данном направлении.

Это и определяет цель статьи, которая заключается в систематизации и обобщении теоретических аспектов применения программно-целевого подхода в управлении развитием научно-технологического пространства.

Формирование научно-технологического пространства России является сложнейшей задачей, на реализацию которой влияет множество факторов, взаимодействие большого числа различных субъектов [5]. Для создания такого пространства необходимо применения наиболее эффективного подхода к управлению, отвечающего всем потребностям поставленной задачи.

По большому счету к настоящему времени в практике управления сформировалось три подхода: стратегический, проектный и программно-целевой. Стратегическое управление применяется для повышения эффективности существующей деятельности объекта, для развития его новых возможностей на основе оптимизации деятельности объекта. Для решения задачи формирования научно-технологического пространства использование данного метода представляется нерациональным.

Проектный подход в управлении рассматривает решение поставленных задач в строго заданных временных рамках и в условиях ограниченных ресурсов, не предполагая формирования новых взаимосвязей субъектов и синергетического эффекта от их взаимодействия, не учитывая построение коммуникационных площадок, новых направлений развития субъектов. Оптимальное применение подхода происходит при решении менее масштабных задач, чем формирование научнотехнологического пространства России, поэтому использование проектного метода как основополагающего, в вопросе развития научно-технологического пространства не представляется целесообразным.

Программно-целевой подход не содержит отмеченные недостатки предыдущего подхода, позволяет эффективно управлять сложнейшей многоуровневой системой с большим количеством участников, дает возможность организовать ком- муникацию между субъектами и использовать синергетический эффект этого взаимодействия в качестве дополнении ресурсной базы программы. В рамках данного исследования под программноцелевым подходом понимается способ выработки и осуществления стратегических управленческих решений, в основе которых лежат комплексный анализ проблем и построение совокупности действий и мер, направленных на достижение определенной в плане цели [6; 7]. Предлагаемые мероприятия имеют форму проекта или программы, в котором цели социально-экономического развития объекта увязаны с экономическими, производственными, социальными, научно-техническими мероприятиями и имеющимися ресурсами, обеспечивающими выполнение поставленных целей.

Рассматриваемый подход является конкретизацией системного подхода при принятии решений в сложных многоуровневых системах, эффективным инструментом планирования и прогнозирования [6; 8]. Программно-целевой подход предусматривает разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации мероприятий и определение объемов и источников их финансирования. Данный метод ориентирован не на субъект управления, его составные элементы и сложившуюся организационную структуру, а на элементы программы и программные действия. При этом реализация программы позволяет аккумулировать необходимые для этого средства, выявить слабые и сильные стороны системы управления объекта, а задача реализации намеченных мероприятий приобретает обязательный характер [9].

Основными преимуществами для объекта программно-целевого подхода в управлении являются:

• –    направленность на решение комплексных задач;

• –    длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций, позволяющий оценивать cреднеcрочный и долгосрочный социальный, экологический и экономический эффект от реализации программы;

• –    открытый характер порядка формирования программы и хода ее реализации;

• –    прозрачность программных мероприятий обеспечивает контроль выполнения задач программы и эффективного расходования заложенных на реализацию программы ресурсов;

• –    гибкость плана программных мероприятий, что обеспечивает быстрое реагирование на изменение условий реализации программы и возможность минимизации рисков [10];

• –    подход одинаково эффективно подходит для решения как глобальных, так и частных проблем ориентирован на конечный результат;

• –    полученная программа представляют собой целостный объект управления независимо от отрасли объекта и сферы применения программы;

• –    в структуру составленной программы входит разработка соответствующего ресурсного обеспечения (финансового, материального и т. п.) необходимого для реализации программы, что делает воплощение описанного плана;

• –    проектируемые программы при взаимосвязи между собой являются эффективным инструментом системы управления исследуемого объекта [11].

Реализация программы, разработанной по программно-целевому подходу, благоприятно влияет не только на сам объект-инициатор программы, но и на экосистему вокруг него, а именно способствует пространственной (объединение действий экономических агентов различных отраслей или форм собственности) и временной (достижение четкой последовательности движения к конечной цели) экономической интеграции [12].

Исследования отечественных ученых, посвященные применению программно-целевого подхода в государственном управлении, достаточно распространены в теории менеджмента. Так, в работе [6] исследуются объективные предпосылки согласования долгосрочных комплексных решений и текущих бюджетных заданий, которые формируются в результате достижения долгосрочных стратегических целей муниципального образования.

В исследовании [13] разработаны методические рекомендации по применению программноцелевого подхода в управлении государственной службой, содержащие стратегические и тактические цели системы управления государственной службой, задачи, подлежащие решению, мероприятия по созданию системы управления и введению системы программно-целевого финансирования.

Активно исследуются и вопросы применения программно-целевого подхода на региональном уровне. Так, в работе [14] затронута тема применения программно-целевого подхода в государственном секторе, в данном случае – в региональном управлении. В ряде работ [15] роль муниципального бюджета как источника финансирования комплексной программы развития муниципального образования характеризует как недостаточную. Автором предлагается расширение группы показателей индикативного планирования за счет природно-географического фактора размещения хозяйствующих объектов. Тем не менее, большая доля российских исследователей изучают программно-целевой подход в управлении применительно не к государственному сектору, а другим сферам экономики.

Применение программно-целевого подхода в управлении научно-технологическим пространством является не типичной для данного метода сферой применения. В российской практике наибольшую популярность метод приобрел в государственном управлении и имеет более чем девяностолетнюю историю.

Первым успешным опытом использования данного метода в советский период является реализация пятилетних планов развития советской экономики (1920 г. план ГОЭЛРО). Дальнейшее развитие метода происходило в территориальнопроизводственных, оборонно-космических и других целевых программах. Но только в 1970 г. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «ОБ улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности и качества работы» была регламентирована и методологически изучена разработка программно-целевых инструментов.

В период перехода от командного к рыночному типу экономики в 1995 г. №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» вновь вносит регламентирующее влияние в использовании программно-целевого подхода в управлении. Важным этапом развития данного подхода в России, разработанном также в этот период, является введение понятия федеральных целевых программ (ФЦП), их инструментарий, временные параметры и сферы реализации. Эти разработки применяются и на современном этапе развития программно-целевого подхода.

В конце 2000-х годов возникает возможность и необходимость в долгосрочном планировании, появляются долгосрочные программы в рамках государственного бюджетирования, ориентированного на результат. В современном этапе экономики России высшую позицию в иерархии программноцелевых инструментов занимает государственная программа, которая в свою очередь регламентирует цели и задачи подпрограмм, входящих в ее структуру.

Таким образом, в отечественной практике управления программно-целевой подход применяется в государственном регулировании (в сфере бюджетирования, государственного управления, управления субъектами РФ), социальном и экономическом развитии сфер народного хозяйства. Применение рассматриваемого подхода в управлении научно-технологическим пространством России – новое направление использования программно-целевого подхода. Реализация нашла применение в стратегиях развития направлений деятельности экономических субъектов (научно- технологическое и инновационное развитие РФ) и отраслей народного хозяйства, таких как транспортная система, автомобильная промышленность и другие.

Изучая зарубежный опыт применения программно-целевого подхода в управлении, стоит отметить, что различия использования зависят от типа социально-экономической системы государства. Если государству присуща планово-директивная экономическая система, то эффективность управления на основе применения программноцелевого подхода осуществляется за счет возможности государственной власти в объединении ресурсов и исполнителей для решения определенной проблемы. Если экономическая система страны характеризуется как рыночная, то централизация достигается путем концентрации финансовых ресурсов, которые выделяются на решение проблемы.

Как показывает отечественный и мировой опыт, государственные целевые программы достаточно распространены и служат эффективным инструментом реализации государственной политики (табл. 1). Именно такие методы управления применяются в странах Евросоюза, в Канаде, Китае, Южной Корее для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей [16-18].

Развитие в США, Франции, Японии и Китае проектирования частных целевых программ способствует формированию у предпринимателей представлений о будущей научно-технической и инновационной структуре экономики государства.

Участие общественных структур при проектировании целевых программ в США, Франции, Новой Зеландии и Японии также способствует формированию эффективного взаимодействия субъектов экономических отношений, созданию точек роста научно-технологического развития государства и формирует лояльное к деятельности правительства страны население.

Таким образом, изученный отечественный и зарубежный опыт применения программно-целевого подхода позволяет определить основные сферы применения рассматриваемого инструмента, а также степень участия в проектировании и финансировании государства и частных предприятий.

Наиболее благоприятными условиями для развития научно-технологического пространства является применение программно-целевого подхода в управлении при совместном проектировании программы государством, профессиональным сообществом и общественными институтами, при частно-государственном партнерстве финансирования программы и при поэтапном планировании развития научно-технологического развития и по-

Таблица 1

Российский и зарубежный опыт использования программно-целевого подхода в управлении2

Страна	Вклад государства в формирование программ	Сферы реализации программ	Участие общественных организаций в проектировании	Финансирование государством программы
Россия	Преимущественное	Во всех сферах управления	Частичное	Программы финансируются государством
США	Частичное	Социальные, экономические, экологические, научно-технические сферы, а также территориальное развитие	Преимущественное	Частногосударственное финансирование (ЧГФ)
Канада	Преимущественное	Инновационная деятельность, социальноэкономическое развитие	Отсутствует	Государственное финансирование
Франция	Частичное	Регулирование, направленное на развитие социальной и экономической сфер	Частичное	ЧГФ
Швеция	Преимущественное	Регулирование в социальной сфере	Отсутствует	Государственное финансирование
Великобритания	Преимущественное	Регулирование, направленное на развитие социальной и экономической сфер	Отсутствует	Программы финансируются государством
Германия	Преимущественное	Отрасли с сильным государственным регулированием (в первую очередь каменноугольная и металлургическая промышленность)	Отсутствует	Государственное финансирование
Япония	Частичное	Наукоемкие отрасли (электроника, робототехника, информационные системы)	Частичное	ЧГФ
Китай	Преимущественное	Регулирование и управление предприятиями	Отсутствует	ЧГФ
Южная Корея	Преимущественное	Регулирование, направленное на поддержание ФПГ	Отсутствует	Государственное финансирование

2 Источник: Составлено на основе [10; 19]

тенциала четко определенных отраслей народного хозяйства.

В России научно-технологическое пространство формируется и управляется на основании следующих стратегических и программных документов:

Стратегия научно-технологического развития, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 года № 642.

Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, разработанная на основе Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике».

Программа фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013 – 2020 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.12.2012 №2237 – р.

Стратегия развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 №2580-р.

Программа «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года №1632-р.

Постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2016 г. №317 «О реализации Национальной технологической инициативы».

Правовая база, регулирующая формирование научно-технологического пространства России, включает в себя двадцать пять федеральных законов и законодательных актов о наукоградах, российском научном фонде, фонде перспективных исследований, о национальных исследовательских центрах, инновационном центре «Сколково», закон о Российской академии наук и другие. Вопросы науки и инноваций регулируют ряд положений бюджетного и налогового кодексов. Наиболее общим законным актом является Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» (от 13.07.2015 №270-ФЗ), который включает такие понятия, как «научный проект и (или) научно-технологический проект», «центр коллективного пользования научным оборудованием», «уникальная научная установка».

Использование программно-целевого подхода в управлении развитием научно-технологического пространства характеризуется рядом особенностей, а его применение предусматривает необходимость учета ряда аспектов.

• 1.    Постоянное усложнение и ускорение научно-технологического развития, а также его непред-

• сказуемость и сложнопрогнозируемость диктуют необходимость более жестких требований к качеству управления и уровню кадрового обеспечения.

• 2.    По причине активно развивающегося научно-технического прогресса в последние годы значительным образом выросла роль научно-технологического развития как базового элемента национальной безопасности.

• 3.    При использовании программно-целевого подхода к управлению научно-технологическим пространством важно учитывать необходимость более серьезной увязки программ как на федеральном, так и региональном уровне. Только в случае их полной увязки становится возможным говорить о едином пространстве.

• 4.    Фактически в стране отсутствует адаптированная методологическая база управления программами в области научно-технологического пространства.

• 5.    Программно-целевой подход в управлении научно-технологическим пространством в настоящее время фактически не учитывает такую важную функцию как коммерциализация результатов интеллектуальной деятельности, перекладывая по сути данный функционал на коммерческие структуры.

Как уже отмечалось ранее – применение программно-целевого подхода в управлении реализовано в основополагающем документе для формирования научно-технологического пространства в России – в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации. Отдельные ее аспекты отражены в профильных документах, таких как Стратегия развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2025 года, Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года и другие.

Стратегия НТР является основой для разработки отраслевых документов стратегического планирования в области научно-технологического развития страны, федеральных и региональных государственных программ, а также плановых и программно-целевых документов государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием. Данная стратегия находится на вершине иерархии документов, реализующих программно-целевой подход в сфере управления научно-технологическим развитием в Российской Федерации. Стратегия НТР носит комплексный характер, поскольку регулирует вопросы развития производства, инфраструктуры науки, образования, просветительской деятельности, системы кадрового обеспечения экономики, систем кооперации, сотрудничества и интеграции. Указанная стратегия является рамочной и конкретизируется отраслевыми и региональными программно-целевыми документами.

Поскольку Стратегия НТР является инструментом программно-целевого подхода к государственному управлению, ее важной частью является прогноз, выраженный, как стратегические ориентиры и возможности научно-технологического развития России, а также большие вызовы. Последние определяются в Стратегии НТР, как объективно требующая реакции со стороны государства совокупность проблем, угроз и возможностей, сложность и масштаб которых таковы, что они не могут быть решены, устранены или реализованы исключительно за счет увеличения ресурсов.

Сущность приоритетов научно-технологического развития раскрывается в Стратегии НТР через конкретные задачи/мероприятия управления. Однако вследствие рамочного, комплексного и общего характера Стратегии НТР задачи представлены в достаточно общем виде (см., например, задачу «гармонизации государственной научной, научно-технической, инновационной, промышленной, экономической и социальной политики, в том числе посредством создания эффективных механизмов последовательной реализации, корректировки и актуализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации»), и поэтому требуют дополнительной детализации и конкретизации в других документах.

В качестве основного ответственного органа государственной власти в сфере управления научно-технологическим развитием в Стратегии НТР определено Правительство РФ, которое по согласованию с президиумом Совета при Президенте России по науке и образованию утвердило план мероприятий по её реализации, а также осуществляет контроль за этим. Кроме того, Стратегия НТР рекомендована органам государственной власти субъектов РФ как руководство к действию при осуществлении их деятельности в сфере научно-технологического развития.

Анализируя целевые показатели Стратегии, необходимо отметить двоякую тенденцию: с одной стороны государство стремится передать часть полномочий по регулированию научно-технологического развития другим общественным институтам (например, такие мероприятия, как «обеспечение условий перехода от государственной к общественно-профессиональной системе научной аттестации, в том числе присуждению ученых степеней и присвоению ученых званий образовательными и научными организациями самостоятельно», «формирование проектно-аналитического офиса по реализации Стратегии НТР в целях координации и мониторинга плана мероприятий по реализации Стратегии НТР, а также сопровождения реализации комплексных научно-технических программ и проектов полного инновационного цикла»), с другой стороны, оно не выполняет свои обязательства (например, в части разработки нормативных правовых актов, способствующих достижению вышеуказанных целей).

Таким образом, подводя итог исследованию использования программно-целевого подхода к управлению развитием научно-технологического пространства, следует еще раз остановится на следующих фактах. Во-первых, видится целесообразным применять комплексный подход к формулированию приоритетов научно-технологического развития, учитывающий, как внешние большие вызовы, так и способы развития человеческих способностей и возможностей решать задачи, которых ещё не существует. Во-вторых, позитивную роль сыграло бы более четкое обозначение задач управления, чем это сделано в Плане мероприятий по реализации Стратегии научно-технологического развития России: возможно разделение задач на составляющие по сферам деятельности, ответственным исполнителям. В-третьих, дифференциация ответственных исполнителей по задачам, с обозначением главного исполнителя и экспертов для каждой из них, также может привести к повышению эффективности управления. При этом важно наладить более строгую систему привлечения к ответственности руководителей органов. В-четвертых, необходимым условием развития научно-технологического пространства также выступает разработка и внедрение системы мер, применимых в региональных системах.

Учет вышесказанного позволит повысить эффективность реализации программно-целевого подхода к государственному управлению научнотехнологическим развитием на федеральном и региональном уровне.

Значимость полученных результатов заключается в систематизации и обобщении теоретических аспектов применения программно-целевого подхода в государственном управлении и в частности в развитии научно-технологического пространства, обобщении зарубежного и отечественного опыта использования программно-целевого подхода, а также возможности его использования при разработке стратегических документов федерального и регионального значения, определении механизмов и системы методов государственного регулирования развития научно-технологического пространства. Кроме того, автором сделаны предложения по внесению корректировок в Стратегию научно-технологического развития РФ.