Применение военного и чрезвычайного положения: от теоретизирования к практическому анализу

Мировое развитие на современном этапе характеризуется снижением уровня экономического, политического и военного влияния одних государств (групп государств) и союзов и ростом влияния других государств, претендующих на всеобъемлющее доминирование, а также многополярностью и глобализацией разнообразных процессов. Неурегулированными остаются многие региональные конфликты. Сохраняются тенденции к их силовому разрешению, в том числе в регионах, граничащих с Российской Федерацией 1. Приведенное извлечение из Военной доктрины Российской Федерации как никогда актуально сегодня, когда в ряде сопредельных с Россией государств вспыхивают очаги массовых беспорядков, сопровождающихся насилием, погромами, захватом и блокированием работы органов государственной власти. Из подобных событий последних лет необходимо вспомнить чрезвычайные обстоятель- ства, возникшие в 2010 г. в Киргизии, в 2011 г. — в Казахстане, в 2013–2014 гг. — в Украине.

Аналитический отдел британского журнала The Economist на основе анализа политических и социальных проблем и прогнозов составил список стран, в которых велик риск народных волнений, бунтов и восстаний в 2014 г. Из всех постсоветских республик Узбекистан вошел в группу стран с «очень высокой степенью риска», Казахстан, Киргизия, Туркменистан и Таджикистан оказались в группе стран с «высоким риском» народных волнений в 2014 г. Всего в этот список внесены 46 стран, в том числе Иран, Китай, Пакистан, Турция, а также Беларусь и Украина. Россия вместе с другими бывшими республиками СССР оказалась в списке стран со средним уровнем риска бунтов и восстаний 2. Несмотря на это, столь опасные факторы, влияющие на национальную безопасность только по внутригосударственным причинам, а также наличие непрекращающейся внешнеполитической нестабильности, делают изучение вопросов, связанных с использованием всего арсенала государственных средств чрезвычайного законодательства, особенно актуальным.

В рассматриваемых обстоятельствах сам процесс исследования законодательства о чрезвычайном и военном положении приобретает новое звучание и нуждается в постепенном перераспределении усилий от общетеоретического анализа к непосредственному изучению правоприменительной практики.

Как показывает опыт ликвидации последствий кризисных ситуаций, недостаточно иметь разработанный пакет федеральных или федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Минимальные време´нные границы реагирования на чрезвычайную ситуацию требуют от долж- ностных лиц, наделенных правом применять данное законодательство, отработанного алгоритма действий по осуществлению всех мероприятий, предусмотренных для военного и чрезвычайного положений. Это, в свою очередь, обусловливает необходимость научного анализа имеющегося законодательства в данной области, а также правоприменительной практики Российской Федерации и зарубежных стран в указанных условиях.

Еще одним немаловажным, а может быть, и основным фактором эффективности мер, предпринимаемых в этих условиях, является осознанный и объективный подход к чрезвычайному законодательству как к единственному правовому способу устранения возникшей опасности. Должностные лица государства нередко в большей степени прислушиваются к негативно настроенной части общественности и с целью не допустить осложнения складывающейся обстановки игнорируют ранее утвержденные правовые предписания о чрезвычайном и военном положении.

Одну из наиболее типичных претензий к мерам военного или чрезвычайного положения представляет возможность безграничного ущемления прав и свобод граждан. Остановимся подробнее на данном аспекте. Юридическим фактом, который служит основанием для применения военного или чрезвычайного положения, является указ главы государства о введении одного из рассматриваемых режимов. Большая часть современных законов, регламентирующих данные обстоятельства, предъявляет достаточно четкие требования и к административной процедуре разработки и принятия данного документа, и к его содержанию. Так, в указе Президента Российской Федерации о введении военного положения должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вводится военное положение 3.

Интересное, на наш взгляд, требование к содержанию соответствующего указа предусмотрено в Законе Республики Беларусь от 13 января 2003 г. №185-З «О военном положении». Статья 6 данного закона предусматривает, что в указе Президента Республики Беларусь о введении военного положения, как правило, определяются: обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; силы и средства, обеспечивающие режим военного положения; перечень мер по обеспечению режима военного положения; государственные органы и органы военного управления, ответственные за осуществление мер по обеспечению режима военного положения, а также полномочия указанных органов по применению этих мер; дата и время, с которых начинает действовать военное положение, а также время вступления указа в силу 4.

Обращает на себя внимание то, что законодатель в содержание ст. 6 добавил словосочетание «как правило», т. е., по сути, можно сделать вывод о том, что содержание указа может быть и другим, не включающим в себя часть приведенных требований. В данном нормативном акте указываются: обоснование необходимости введения военного положения; границы территории, где вводится военное положение, время введения и срок, на который оно вводится; задания военного командования, органов государственной власти и органов местного самоуправления по внедрению и осуществлению мер правового режима военного состояния; исчерпывающий перечень конституционных прав и свобод человека и гражданина временно ограничивается в связи с введением военного положения, а вводится перечень временных ограничений прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений; другие вопросы 5.

Подводя итог анализу содержания указа Президента о введении военного положения, следует отметить, что при всем разнообразии данных предписаний общим является требование, касающееся обязанности указать обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения, дату и время, с которых начинает действовать военное положение, а также границы территории, на которой оно вводится. Вместе с тем более обоснованной видится позиция украинских и белорусских законодателей, в качестве обязательного требования указавших на необходимость раскрытия исчерпывающего перечня конституционных прав и свобод человека и гражданина, временно ограниченных в связи с введением военного положения, а также перечня временных ограничений прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений 6.

Еще один практический аспект исследования чрезвычайного законодательства современного периода — изучение феномена подмены действующих норм о чрезвычайном или военном положении аналогичными, но не включенными в данную правовую категорию.

Наглядным примером подобной юридической ситуации является принятие 22 января 2014 г. постановления Кабинета министров Украины №12 «Об утверждении порядка проведения дополнительных мер защиты безопасности граждан» 7. Принимая меры к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности и вместе с тем не желая усугублять противоречия с противниками введения чрезвычайного или военного положения на территории Украины, руководство государства принимает новый (причем подзаконный акт), который по содержанию дублирует действующий закон.

Так, рассматриваемое постановление (оно состоит всего из пяти статей) говорит о том, что в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, нормального функционирования органов государственной власти Украины органы внутренних дел, в случае наличия информации о возможных нарушениях общественного порядка, угрозы совершения экстремистских действий, нарушения законодательства при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, предпринимают следующие дополнительные меры: временное ограничение движения транспортных средств на улицах, дорогах, объектах (территориях); временное ограничение доступа граждан на отдельные участки местности и объекты.

Дополнительные меры не распространяются на жителей, работников учреждений, предприятий и организаций, служебные транспортные средства, транспортные средства специализированного и специального назначения и т. д.

Однако указанные выше ограничения дублируют содержание пп. 1 и 2 ст. 16 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения». Учитывая, что они проводятся и прекращаются по решению соответствующего руководителя органа внутренних дел, а не главы государства, неясной является позиция противников объявления чрезвычайного или военного положения и практически нейтральное их отношение к рассматриваемому документу.

Изложенный анализ позволяет сделать следующие выводы.

• 1.    В настоящее время большинство стран мира используют в своей правовой системе чрезвычайное и военное положение, а также режимы, являющиеся их аналогами, но, несмотря на это, не применяют их или применяют не в полной мере при возникновении соответствующих угроз.

• 2.    Обязательным видится научный анализ военного и чрезвычайного положения как действенных мер противодействия возникшим угрозам не только с историко-правовых позиций, но и с учетом событий, происходящих в современном мире, преломлением опыта зарубежных стран к российским реалиям.

• 3.    На наш взгляд, необоснованным является мнение относительно тяжести последствий введения специальных административно-правовых режимов. Предна-

• значение данных режимов — в обеспечении прав и свобод граждан, сохранении целостности и независимости государства. Поэтому выводы относительно последствий введения чрезвычайного или военного положения являются преждевременными, а использование данных режимов представляется действенной мерой по наведению порядка в государстве при возникновении чрезвычайных обстоятельств.