Примирение в местных сообществах: опыт законодательного регулирования России, Казахстана и Китая

DOI:

Местное сообщество (община), в объективном существовании которого усомниться трудно, тем не менее, практически не представлено в действующем отечественном законодательстве, несмотря на то что почти треть жителей страны – сельское население, живущее в условиях этой социальной общности. Вместе с тем одним из ярких признаков местного сообщества является то, что это форма солидарной жизни, которая не только объединяла людей для совместного существования и противостояния всяческим угрозам, но и создавала некое морально-этическое единство, снимая внутренние конфликтогенные факторы, способные разрушить данное единство. Различные способы, которыми это делалось, созданы в многовековой истории общины, и в типовом отношении очень похожи у всех народов. Медиация появилась на заре человеческой истории как потребность праобщины в сохранении социального мира в условиях кишащей смертельными угрозами окружающей действительности.

В России сейчас имеется специальное законодательство, целью которого является «гармонизация социальных отношений». Речь идет о федеральном законе «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» [5]. Однако данный закон, несмотря на его «широкоохватное» название, касается, по сути, только довольно узкой категории социальных конфликтов, прежде всего – предпринимательских. Создан он был, скорее всего, узкой группой юристов, специализирующихся на арбитражных спорах, и для своих профессиональных нужд. Породив поначалу некий энтузиазм, поскольку речь казалось бы шла о широком социальном движении в сторону миротворчества, примирения, толерантности и т. п., при своей реализации он показал, что посвящен довольно узкой специфической проблематике, и поэтому интерес к нему, в сущности, сходит на нет.

Законодательство о примирении в сельских сообществах России, Казахстана и Китая

Однако это не касается самого явления медиации или посредничества в примирении, которое затрагивает каждого человека, каждую семью, каждую социальную группу. И в этом отношении закон сделал некий «реверанс», определив, что наряду с профессиональными медиаторами могут существовать и непрофессиональные (ст. 15), к которым отнесены все дееспособные граждане, не имеющие судимости. Логику и смысл этого положения о непрофессиональном медиаторе уловить трудно, скорее всего, она была потеряна в процессе доработки и принятия закона. Однако примечательно, что его не исключили из закона совсем, как бы все-таки имея в виду, что в обществе возможна не только коммерческая медиация, но и социальная. При этом ч. 5 ст. 15 запретила государственным и муниципальным служащим заниматься медиацией, что сразу отсекло интерес к этой технологии у лиц, главная служебная обязанность которых в принципе – снятие социальной конфликтности. Поэтому в России и существует некая парадоксальная ситуация, когда и участковые уполномоченные полиции, и работники местной власти по мере сил и способностей стараются профилактировать не только межнациональные, но и иные социальные конфликты, а в случае необходимости выступать формально или неформально посредниками в разного рода конфликтных ситуациях, при этом, как правило, не догадываясь, что они занимаются запретной для них медиацией.

Вместе с тем Россия не является единственной страной с большим сегментом сельского населения с его традиционной общинной организацией. Среди наших ближайших соседей таковыми являются как минимум две огромные страны: Казахстан и Китай. Имея схожие проблемы, власти этих стран по-своему решают их с учетом в том числе и местных традиций.

Закон Республики Казахстан «О медиации», как и российский, вступивший в силу в 2011 г. [3], в основном воспринял ту схему организации института медиации, которая реализована в России, правда, с несколько более подробным регулированием. Однако по интересующему нас вопросу есть разительные отличия. Так, ст. 15 называется «Проведение медиации членами местного сообщества». В п. 1 статьи говорится о том, что наряду с профессиональными медиаторами медиацию могут проводить избираемые собранием (сходом) местного сообщества для этих целей члены местного сообщества, имеющие большой жизненный опыт, авторитет и безупречную репутацию. Данные лица регистрируются уполномоченным органом, которым является аким (глава) района, поселка, села, сельского округа. Кроме них в этот реестр вносятся также иные лица, желающие заниматься медиативной деятельностью на непрофессиональной основе. Ст. 16 закона довольно подробно регулирует порядок ведения реестра непрофессиональных медиаторов. Необходимо отметить, что согласно закону о медиации она распространяется на гораздо больший перечень конфликтов, чем в России, включая сюда и уголовные преступления небольшой и средней тяжести, а также уголовные проступки. По сообщениям прессы, число непрофессиональных медиаторов в Казахстане превышает число профессиональных примерно в два раза. И поскольку наибольшее их количество зарегистрировано в преимущественно сельской местности, в отличие от городов, где их вообще не существует, то речь идет скорее всего о том, что селяне на своих сходах активно пользуются возможностью, предоставленной законом. Здесь также явно проявляется и элемент престижа, который играет большую роль в сельских сообществах. Ведь согласно закону, медиатор – человек имеющий «большой жизненный опыт, авторитет и безупречную репутацию». Вместе с тем кроме достаточно сложной системы попадания в реестр непрофессиональных медиаторов, все остальные вопросы их деятельности никак не регулируются, поэтому непрофессиональные медиаторы действуют вполне автономно. С точки зрения оплаты труда их отличие от профессиональных медиаторов, которым воз- мещаются все расходы и выплачивается вознаграждение, заключается в том, что непрофессиональному медиатору возмещаются только прямые расходы.

Таким образом, закон о медиации Республики Казахстан несколько продвинул идею социальной медиации, не забыв о специфике местных сообществ, однако начав регулирование института, законодатель, собственно, не довел его до логического конца. Также согласно закону, медиатором не может быть лицо «уполномоченное на выполнение государственных функций и приравненное к нему».

Однако особый интерес для анализа интересующей нас темы – урегулирования социальных конфликтов в сельском сообществе, вызывает законодательство Китайской Народной Республики. Здесь есть несколько аспектов. Во-первых, Китай – страна традиционно аграрная, и несмотря на рывок в индустриализацию нескольких последних десятилетий, тема организации и развития сельской жизни отнюдь не снята с повестки дня. Во-вторых, законодательство Китая вполне самобытно и опирается скорее на традицию и здравый смысл, чем на модные зарубежные веяния [4]. Власти Китая четко разделяют, например, медиацию как процедуру для примирения в сфере предпринимательской деятельности высокого уровня и медиацию (примирение) для сельских сообществ. В-третьих, в законодательстве проявляется политический менталитет, очень знакомый россиянам по советским временам. Стилистика китайских законов напоминает советские акты 30–50-х гг. прошлого века, в которых упор делался не на формалистически организованный текст, а на сознательность, здравый смысл людей, которые будут исполнять законы. Причем в таком регулировании отнюдь нет утопических или идеалистических представлений о людях, которым, как известно «свойственно ошибаться». Скорее наоборот, акты предвидят, что ошибки неизбежны, однако последствия таких ошибок для лиц, их совершивших, отнюдь не роковые.

Первая поразительная особенность китайского законодательства состоит в том, что проблема преодоления социальной конфликтности в местном сообществе поднята на конституционный уровень регулирования. Так, ст. 111 Конституции КНР 1982 г. (с изм. 1988, 1993, 1999, 2004 гг.) говорит о том, что комитеты городского и сельского населения как низовые органы самоуправления образуют примирительные (конфликтные) комиссии, которые разрешают споры среди населения. На основании Конституции в 2010 г. был принят и вступил в силу, как и российский закон о медиации, с 1 января 2011 г. «Закон Китайской Народной Республики о посредничестве» [4]. Ст. 2 закона четко устанавливает, что «народное посредничество относится к процессу, при котором народные согласительные комиссии убеждают заинтересованные стороны в необходимости достижения примирительного соглашения на основе равных переговоров и доброй воли, что решит возникший между ними спор». Целью закона является сохранение социальной гармонии и стабильности. В этом смысле цели российского и китайского законов перекликаются. Согласно закону, в стране создается новый социальный институт – «народные согласительные комиссии» – массовые организации, созданные на законной основе для урегулирования споров между людьми. По своему статусу народные согласительные комиссии (далее – НСК) являются государственно-общественными органами, создаваемыми населением и работающими под контролем отделов юстиции и народных судов низшего уровня.

В составе НСК могут работать от 3 до 9 членов, причем законом специально оговаривается, что в ней должны быть и женщины, и представители национальных меньшинств. Члены комиссии избираются на собраниях жителей или их представителей. Наряду с территориальными комиссиями могут создаваться примирительные комиссии в производственных коллективах. Срок работы членов комиссии – 3 года с неограниченной возможностью переизбрания. Работа комиссии строится на принципах открытости для населения и подконтрольности ему, при этом комиссии не имею права взымать плату за урегулирование споров.

Народными посредниками выступают как члены комиссий, так и иные лица, нанятые комиссиями. При этом требования к посредникам достаточно обширны: совершеннолетие, беспристрастность, порядочность,

М.Н. Козюк . Примирение в местных сообществах преданность делу достижения согласия между людьми, определенный уровень образования, политическая грамотность и знание законов. Также посредники несут определенную законом ответственность за свои неправомерные действия, которые могут заключаться в следующем: фаворитизме к одной из сторон, оскорблении, взяточничестве, разглашении личной или коммерческой тайны. Причем в случае совершения таких проступков комиссия должна подвергнуть виновное лицо критике, «просветить и приказать ему исправиться». А если нарушение представляется серьезным, то организация, рекомендовавшая или назначившая лицо, должна освободить его от должности или занятия. Таким образом, на что мы обращали внимание выше, китайский закон говорит об ответственности и регулирует ее меры, чего нет, например, в российском законе.

Еще одно яркое отличие китайского закона от российского в том, что китайский регулирует не только условия, но и сам процесс медиации. Так, в нем устанавливается, что не только стороны могут обратиться к примирителю, но и сама комиссия, зная о конфликте, может добровольно предложить свои услуги. При этом стороны вправе отказаться. Кроме того, народные суд и полиция, рассматривая какое-либо дело и видя, что оно может быть разрешено посредниками, сами предлагают сторонам обратиться в НСК. В таких случаях НСК не только предоставляют свои услуги, но также могут быть организаторами примирения, привлекая к процедуре и других лиц. Ст. 22 закона в общем виде регламентирует действия посредников в процессе примирения: «Народные посредники могут предпринимать разные средства для урегулирования споров между людьми в свете реальных обстоятельств этих споров, заслушивать заявления заинтересованных сторон, разъяснять соответствующие законы, правила и государственную политику, терпеливо убеждать заинтересованные стороны, предлагать решения на основе равноправных переговоров и взаимопонимания между заинтересованными сторонами и помогать им в достижении примирительного соглашения по доброй воле сторон». При этом посредники фиксируют свои действия, ведя необходимое делопроизводство.

Достигнутое соглашение о примирении оформляется устной договоренностью или письменно. Оно является обязательным для сторон и его выполнение контролируется НСК. В случае возникающих проблем в дело может вмешаться суд. Сами НСК никаких юрисдикционных прав не имеют.

Государственные отделы юстиции должны обеспечивать подготовку и повышение квалификации народных посредников, также они собирают статистические данные об их деятельности. Низовые народные суды привлекают посредников для участия в делах при судебном примирении, для присутствия в зале суда при рассмотрении таких дел, они совместно анализируют дела, обобщают практику, обмениваются опытом.

Посреднические традиции Китая имеют давние традиционные корни [1]. До принятия закона о посредничестве данную сферу регулировало несколько актов. Так, сами комитеты были учреждены «Положением о народных комитетах посредников», утвержденным в 1954 году. В 1989 г. было принято новое положение. До 1998 г. в Китае действовало 10 млн посредников. В 2000 г. ими было рассмотрено 5 млн гражданских споров, из них 94,8 % были успешно завершены. Количество народных посредников в 2009 г. составило 4 млн 940 тыс. человек. В настоящее время в Китае действует около миллиона примирительных комиссий, которые разрешают около 90 % всех конфликтных ситуаций между гражданами.

Следует отметить, что в традиционном обществе, каковым и является сельский Китай, способов снятия конфликтов довольно много. Как отмечает китайский ученый-юрист Чжан Цзюэ: «Кроме народного посредничества действуют: 1) примирение путем посредничества родственников, друзей, старшего поколения и высоконравственных и глубокоуважаемых людей; 2) примирение путем посредничества специалистов; 3) разрешение путем вмешательства органов власти; 4) другие способы, например, обращение за помощью к высшей власти» [6]. Вместе с тем происходящие социально-экономические процессы постоянно умножают как количество, так и сложность конфликтов, что ставит проблемы повышения эффективности системы примирения.

Выводы

Рассматривая перспективу развития медиативных технологий в России, есть опасение того, что процесс, начатый принятием федерального закона о медиации, постепенно будет свертываться. Вместе с тем необходимость подобной технологии, которую можно назвать социальной медиацией, широко востребована в конфликтном обществе. Однако эти процессы будут развиваться не на основе закона о медиации, а иными путями, благо, что и сам закон построен на диспозитивных нормах и, в общем-то, при аккуратном отношении к проблеме препятствий для широкого применения технологий посредничества в примирении не создает. Особо важным на наш взгляд было бы решение проблемы, описанной в статье – возрождение и укрепление традиций примирения в местных сообществах.