Принцип обеспечения беспрепятственного доступа к электроэнергетическим ресурсам

Отрасль электроэнергетики является одной из базовых отраслей экономики большинства развитых и развивающихся стран мира. Существенное количество вопросов регулирования договорных отношений данной сферы контролируются и регламентируются государствами, поскольку электроэнергетика во многом определяет возможности производства национального продукта1.

Зарубежные научные исследования подчеркивают неоспоримую важность доступности современных энергетических услуг для всего общества для обеспечения устойчивого развития во всех странах. В докладе программы развития ООН указывается на необходимость совместных международных действий государств по обеспечению доступности к энергетическим услугам для всех и подчеркивается тесная связь между энергетикой и нищетой2.

Беспрепятственный доступ к электроэнергетическим ресурсам в Российской Федерации обеспечивается определением договора тех-присоединения к электросетям как публичного договора, а также регулируемым порядком ценообразования в исследуемой сфере и наличием льготных категорий заявителей.

Принцип обеспечения доступа к электрическим сетям является правовым и предполагает обязанность предоставлять услуги по подключению на недискриминационных, прозрачных условиях любым лицам, которые обращаются в соответствующую организацию3. Особый правовой режим, защищающий права потребителей – физических лиц, предполагает обязанность сетевой организации осуществить технологическое присоединение вне зависимости от наличия технической возможности. Эти положения могут быть применены и по аналогии права1.

Договор технологического присоединения в российском гражданском праве является публичным, что прямо закреплено в пункте 1 статьи 26 Закона об электроэнергетике. Публичность рассматриваемого договора раскрывается в правилах технологического присоединения следующим образом: сетевая организация обязана выполнить в отношении любого обратившегося к ней лица мероприятия по технологическому присоединению при условии соблюдения им правил и наличии технической возможности присоединения.

Подобный подход также используется в других странах. Gary Allison в работе, посвященной эволюции электроэнергетики США, указывает, что в случае обращения потребителя к передающей организации последняя обязана определить, возможно ли оказать услугу без негативных последствий для электросетей. В том случае, когда пропускной способности или мощностей генерации недостаточно, передающая организация должна предоставить все иные возможные варианты подключения2.

Важно отметить, что законодательство в сфере электроэнергетики не содержит такого основания для отказа в заключении договора, как отсутствие технической возможности3. Правилами технологического присоединения установлены особенности присоединения заявителей в данной ситуации. Присоединение к газораспределительным сетям может не осуществиться соответствующей организацией при отсутствии технической возможности. В данном случае заявителю отказывают в присоединении с мотивированным указанием причин отсутствия технической возможности и указывают срок появления технической возможности подключения объекта4.

Договор считается публичным, если соблюдаются два условия: во-первых, в качестве стороны договора, на которой лежат обязанности по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг, должно выступать лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность; во-вторых, субъект публичного договора принимает на себя обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг в рамках осуществляемой им деятельности особого рода, а именно такой деятельности, которая должна осуществляться в отношении любого и каждого, кто к нему обратится1.

Как отмечает С.В. Матиящук, цель распространения режима публичного договора на отдельные виды договоров – это правовая охрана менее защищенной в организационно-правовом отношении стороны в договоре2. Согласно позиции О.В. Макарова, публичный характер, проявляющийся в гражданских правоотношениях, является элементом публичной сферы, то есть сферы защиты неопределенного круга лиц, прав потребителей и контроля за деятельностью естественных монополий3.

Публичность договора технологического присоединения будет проявляться не во всех заключаемых договорах, поскольку в определенных случаях стороной договора может выступать не сетевая организация, а иной владелец объектов электросетевого хозяйства, для которого заключение договора технологического присоединения будет являться правом, а не обязанностью4.

Необходимо отметить, что договор технологического присоединения, являясь возмездным, не предполагает признака эквивалентности оказанных услуг и их оплаты. Эквивалентность предполагает то, что в обмен за предоставленный ресурс должно быть встречно пре- доставлено соразмерное по ценности благо1. Цены (тарифы) на технологическое присоединения являются регулируемыми2. Кроме этого, есть также льготный размер платы за присоединение отдельных категорий потребителей.

В систему цен, которые подлежат государственному регулированию, входит плата за технологическое присоединение к электрическим сетям и стандартизированные тарифные ставки, определяющие ее величину3. Расчет тарифов осуществляется регулирующими органами на основании данных о фактических расходах сетевых организаций на выполнение мероприятий по присоединению, которые включают строительство и реконструкцию объектов электросетевого хозяйства4. Установленный размер тарифов при несоответствии фактическим затратам сетевой организации компенсируется за счет дополнительных источников финансирования в виде надбавки и бюджетных средств5.

Согласно позиции А.В. Рослякова применение ценовых методов контроля представляет собой ограничение права субъекта самостоятельно определять цену на оказываемые услуги и является исключением из общегражданского принципа свободы договора6. Проблему ограничения свободы договора, проявляющуюся в системе ценообразования, также выделяет О.А. Символоков7. Ограничение прав субъектов на самостоятельное формирование цен обусловлено необходимостью соблюдения баланса интересов потребителей и предприятий, которые осуществляют поставку ресурсов и оказывают соответствующие услуги8.

Реальные затраты сетевой организации могут не соответствовать стоимости договора. Наиболее явную разницу между затратами сетевой организации и ценой договора можно увидеть при «льготном» присоединении. Согласно исследованию А.В. Виноградова, А.В. Виноградовой, А.А. Кучинова, рынок технологического присоединения объектов заявителей до 15 кВт по количеству договоров превосходит количество присоединяемых заявителей в других категориях мощностей в сотни раз1.

Льготное присоединение предполагает, что вне зависимости от наличия технической возможности сетевая организация обязана подключить таких потребителей к электрическим сетям. Не все авторы поддерживают в полной мере наличие института льготного присоединения. В частности, А. Копылов указывает, что «существенно нарушается баланс интересов между сетевой организацией и потребителями, а практическая реализация указанных положений является проблемной»2. Часто возникающее на практике неиспользование льготными потребителями присоединенной мощности приводит к недополучению прибыли от услуг по передаче электроэнергии3.

Льготное присоединение также не зависит от затрат сетевой организации на технологическое присоединение, и физическое лицо имеет право на подключение своего объекта, уплатив при этом нормативно установленную цену. Цена льготного присоединения критикуется в научной литературе, поскольку она не соответствует текущим экономическим реалиям4. Вместе с тем именно через льготное присоединение реализуется принцип обеспечения беспрепятственного доступа к электрическим сетям для всех заявителей, наиболее незащищенной категорией которых являются физические лица.

Важно отметить, что ценообразование не является регулируемым и не основано на тарифах для сетевых организаций США. Развитие конкуренции в электроэнергетике привело к вытеснению ценообразования на основе издержек рыночным ценообразованием, предусматривающим формирование цены на электроэнергию на основе спроса и предложения. В Соединенных Штатах Америки цена не является регулируемым параметром при присоединении к электрическим сетям, она определяется исходя из параметров подключаемого объекта, его удаленности от соответствующих объектов электроэнергетики сетевых компаний1.

Реформирование электроэнергетики является важнейшим элементом структурных реформ в экономике любой развитой страны. Как указывает А.Ю. Николаева, необходимость перемен в электроэнергетике стала очевидной в конце прошедшего столетия. В большинстве стран мира эта отрасль относилась к естественным монополиям. Вертикально интегрированные компании (совмещающие производство, передачу и сбыт электроэнергии) имели узаконенную монополию в национальных масштабах или в масштабах отдельных ре-гионов2.

Первой в либерализации рынка электроэнергии в Европе в условиях рыночных отношений явилась Великобритания. Главными целями правительства Великобритании в реформе было повышение эффективности использования энергетических активов и привлечение международного капитала. Функции по регулированию электроэнергетической отрасли осуществляет независимый регулятор рынка Ofgem , основной задачей которого является представление и защита интересов потребителей путем создания условий конкурентной среды, где это возможно, и путем регулирования только там, где это необходимо. Орган также осуществляет контроль за соблюдением законодательства при подключении пользователей к сетям³.

Как и в России, в Великобритании деятельность по передаче электроэнергии для сетевых компаний является лицензируемым видом деятельности. Ценообразование осуществляется с применением тарифного регулирования. Основным инструментом регулирования в электроэнергетике Англии и Уэльса является лицензирование деятельности по генерации, передаче, диспетчеризации и сбыту электроэнергии.

Сетевые организации не могут одновременно производить, передавать и заниматься сбытом электроэнергии. Указанный принцип получил название разделения активов вертикально интегрированных компаний по видам деятельности и действует не только в РФ, но и в странах Европейского союза1. Согласно нормативным актам Европейского союза, право на доступ к электросети является фундаментальным (базовым) правом всех участников отношений в отрасли, которое получает детальную нормативную регламентацию во всех странах еврозоны2.

В рамках ЕС для юридического оформления подключения к электросети генерирующего объекта используется понятие «connection agreement» - «соглашение о соединении» и определяется как договор между соответствующим оператором системы и владельцем генерирующего объекта, владельцем энергопотребления, оператором распределительной системы, который включает в себя особые технические требования к генерирующему объекту, условия подключения.

Расходы, которые несут системные операторы, подлежащие регулированию сетевых тарифов, должны оцениваться соответствующими регулирующими органами. Затраты, оцененные как разумные, эффективные и соразмерные, возмещаются с помощью сетевых тарифов или других соответствующих механизмов. Таким образом, в рамках ЕС действует тарифная модель ценообразования в договоре подключения к электросетям3.

Тарифное регулирование порядка ценообразования осуществляется также в Китайской Народной Республике. Особенностью действующего рынка КНР является наличие единственной сетевой компании – как покупателя электроэнергетических ресурсов у генерирую- щих компаний. Основными нормативными актами, регулирующими рынок электроэнергетики Китайской Народной Республики, являются закон «Об электроэнергетике» от 24 апреля 2015 г., постановление о регулировании электроэнергетики 2005 г., закон «Об энергосбережении» 2008 г., закон «О возобновляемой энергетике» 2010 года, а также пятилетние планы развития КНР, утверждаемые государственным советом1.

Действующее в России правовое регулирование электроэнергетической отрасли отчасти можно сравнить с Германией. Ф.Ю. Зеккер определяет основные «опоры» отрасли электроэнергетики, которые в том числе включают контроль за картелями, обеспечение неограниченного снабжения, защита прав потребителей2. Как и в других исследуемых странах, в Германии действует принцип беспрепятственного доступа к электроэнергетическим ресурсам, который обеспечивается указанными направлениями государственной политики.

Можем сделать вывод о том, что в России и общемировой практике действует принцип обеспечения беспрепятственного доступа к электроэнергетическим ресурсам, на котором основывается политика большинства развитых и развивающихся стран мира. Данный принцип в государственной и международной политике проявляется следующим образом. Действующие сетевые компании при обращении к ним лиц, планирующих подключить свой объект к электросетям, обязаны подключить такой объект и обеспечить его электроэнергией.

При этом на основании анализа действующего отечественного и зарубежного законодательства можно констатировать, что в большинстве стран действует тарифная модель ценообразования на услуги по подключению к электросетям. Контроль ценообразования позволяет не допустить как существенного завышения цен для одних категорий потребителей, так и существенного занижения стоимости подключения к электроэнергетическим ресурсам других.

В данном контексте государственная политика большинства стран также направлена на контроль над естественными монополиями – сетевыми организациями – в целях не допустить ограничения для доступа к электроэнергетическим ресурсам. Помимо тарифной модели ценообразования и контроля над деятельностью сетевых компаний со стороны государств, одним из важных факторов обеспечения исследуемого принципа является наличие льготной категории заявителей – физических лиц. Подключение к электросетям не должно зависеть от финансовых возможностей граждан той или иной страны, что подчеркивается не только в законодательных актах отдельных стран, но и на уровне всего международного сообщества.