Принцип сочетания государственного правового регулирования и саморегулирования отношений в спорте: анализ, коллизии

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, ,

under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, ,

В современных условиях развитие сферы физической культуры и спорта (далее – ФКиС) невозможно представить исключительно как объект либо публичного регулирования, либо частного. Спорт в самом широком смысле слова является многосоставным феноменом: с одной стороны, он воплощает в себе свободу воли и автономию участников, реализующих собственные интересы через игру, состязание и самоуправление; с другой – выступает важнейшим инструментом реализации государственных задач в областях здравоохранения, образования, демографии и международного престижа. Отсюда следует, что дуализм публичного и частного правового регулирования в обозначенной сфере вытекает из самой природы спортивных отношений (Кошель, 2012; Мельник, 2012).

В связи с этим возникает потребность в юридическом закреплении двойственной природы регулирования спорта, поскольку лишь в правовой форме возможно институционализировать баланс между публичным и частным началами спорта. Данный дуализм обусловил законодательное закрепление принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования в ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1 (далее – ФЗ о спорте). Однако за почти два десятилетия действия закона стало очевидно, что этот принцип не является статичным: на практике он вызывает многочисленные коллизии и требует теоретического осмысления.

В пояснительной записке к проекту ФЗ о спорте указывается2, что основными элементами законодательства о физической культуре и спорте, модифицируемыми в новой редакции федерального закона, являются субъекты физической культуры и спорта, институты государственного регулирования физической культуры и спорта, а также договорные отношения в сфере физической культуры и спорта.

Государство, формируя стратегические ориентиры развития рассматриваемой области, использует императивные методы правового регулирования, обеспечивая охрану здоровья населения, доступность массового спорта, контроль над соблюдением законности и правопорядка. Одновременно невозможно игнорировать роль самих субъектов спортивной деятельности – федераций, клубов, ассоциаций, которые исторически обладают автономией в установлении правил, организации соревнований и разрешении внутрикорпоративных споров. Их участие придает регулированию гибкость, учитывает специфику спортивной среды и способствует адаптации норм к быстро меняющейся спортивной практике (Гусейнов, Садовская, 2013; Иванов, 2022).

Как справедливо отмечается в науке (Понкина, 2013), современное публичное право развивается через взаимодействие и координацию с механизмами частной автономии, что особенно отчетливо проявляется в социально значимых сферах, включая спорт. В спортивной отрасли эта тенденция приобрела характер системного юридического принципа, без которого невозможно обеспечить эффективное и устойчивое правовое регулирование.

Тем самым сочетание государственного регулирования и саморегулирования в спорте следует рассматривать как идейное начало и фундамент, позволяющий обосновывать и согласовать разнонаправленные интересы государства и общества, публичного порядка и частной инициативы. Закрепление данного принципа демонстрирует, что дуализм правового регулирования перестал быть исключительно предметом научной доктрины и получил нормативное выражение, став одной из основ современного спортивного права.

Исследование принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования особенно важно в условиях возрастающей политизации спорта и международных конфликтов. После 2022 г. российский спорт оказался в условиях изоляции: международные федерации принимали решения3 о недопуске российских команд и спортсменов, формально действуя в рамках корпоративных правил, но фактически выполняя квазигосударственные функции. Это усилило дискуссию о границах автономии спортивного движения и роли государства в защите прав спортсменов и организаций.

Дополнительную актуальность придает постоянное совершенствование законодательства: – Федеральный закон от 6 марта 2022 г. № 43-ФЗ ввел новые правила предотвращения конфликта интересов в спорте, что свидетельствует о стремлении государства усилить контроль в сфере, ранее отданной на усмотрение федераций1;

– Федеральный закон от 25 декабря 2023 г. № 684-ФЗ усилил роль субъектов Федерации в области управления спортом и установил право некоммерческих организаций проводить любительские спортивные мероприятия2.

Для цельности дальнейших рассуждений необходимо провести небольшой сравнительный анализ зарубежного опыта управления спортом. Сопоставление правопорядков позволяет глубже раскрыть содержание принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования. В мировой практике сложились две базовые модели управления спортом – американская и европейская, каждая из которых по-своему отражает баланс публичного и частного начала (Дорохова и др., 2018). Несмотря на то что основанием для дифференциации являются преимущественно экономические причины (способы и субъекты финансирования), механизмы управления и соотношение публичного и частного начал вполне представляют собой юридические показатели, позволяющие проанализировать вектор развития конкретных государств и выделить юридические признаки, присущие каждой из моделей.

Американская модель строится преимущественно на частноправовых основаниях. В США отсутствует федеральное министерство спорта, а регулирование осуществляется главным образом через спортивные лиги, университетские ассоциации и профессиональные клубы, действующие как частные корпорации. Государственное вмешательство ограничивается вопросами общенациональной политики – прежде всего антидискриминационными стандартами и борьбой с допингом. Внутренние регламенты (правила соревнований, трансферные соглашения, дисциплинарные процедуры) формируются самими лигами и ассоциациями (например, NCAA, NBA, NFL), а их обязательность обеспечивается частноправовыми договорами и корпоративными санкциями. Таким образом, американская модель демонстрирует превалирование саморегулирования при минимальном участии государства (Harris, Jedlicka, 2020).

Европейская модель, напротив, характеризуется активным участием государства в управлении спортом, что отражает традицию публично-правового регулирования социально значимых сфер. Во многих странах Европы существуют министерства спорта, разрабатывающие национальные стратегии, распределяющие финансирование и контролирующие деятельность федераций. При этом сохраняется и автономия спортивного движения, признанная на уровне Европейского союза. Так, Хельсинкская декларация Совета Европы 1999 г. закрепила принцип автономии спортивных организаций при условии уважения верховенства права и соблюдения прав человека3. В практике ЕС прослеживается тенденция сочетания: государство формирует правовые рамки (например, в сфере трудовых прав спортсменов, защиты от дискриминации), а спортивные федерации сохраняют право устанавливать правила игры, регламенты и процедуры (Parrish, 2003: 24–28).

Как отмечают исследователи, зарубежный опыт показывает, что органы государственной власти большинства стран мира стремятся уделять существенное внимание развитию сферы физической культуры и спорта, значительно увеличивая свое участие в развитии спортивного сектора (Долматова, Зубкова, 2021). Из этого справедливо сделать вывод, что развивающийся этатизм в спорте – мировая тенденция, обнажающая себя в разных политических, социальных и экономических обществах.

Модель управления ФКиС, сформировавшаяся в России после введения в действие ФЗ о спорте, в том числе благодаря закреплению принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования, номинально занимает промежуточное положение, вобрав в себя черты обеих систем. С одной стороны, государство сохраняет ведущую роль в стратегическом управлении и финансировании спорта, что соответствует европейской традиции. С другой стороны, современное российское законодательство прямо закрепляет принцип сочетания государственного регулирования и саморегулирования, тем самым формально признавая автономию спортивных федераций и иных объединений.

В результате складывается двухуровневая модель: государство отвечает за стратегию, стандарты и контроль, а федерации – за правила соревнований, внутренние регламенты и дисциплинарную практику. Именно российская модель демонстрирует институционализированное признание дуализма спортивного регулирования в законе, что отличает ее от большинства зарубежных правопорядков, однако вопрос фактической, а не декларируемой автономии частного актора остается открытым.

Таким образом, сопоставление моделей позволяет выделить ключевую особенность российской системы: если американская модель основывается на частной автономии, а европейская – на публичном управлении при ограниченной автономии, то отечественный правопорядок закрепил синтетический подход, придав принципу сочетания государственного регулирования и саморегулирования характер нормативной основы спортивного права.

Закрепленный в ФЗ о спорте принцип сочетания государственного регулирования и саморегулирования обладает сложной юридической структурой, и для целей выявления соотношения публичного и частного правового регулирования требуется детальный юридический анализ. Каждое из его слов имеет самостоятельное правовое значение, задающее как объем, так и пределы применения данного принципа.

Прежде всего термин «сочетание» фиксирует не механическое сосуществование, а именно системное взаимодействие двух начал регулирования. В отличие от терминов «разделение» или «параллелизм» слово «сочетание» предполагает координацию и взаимное дополнение публичного и частного регуляторов. Как отмечает Е.В. Останкова, публичное право развивается в логике правовой синергии, при которой императивные и диспозитивные начала не противопоставляются, а взаимно усиливают друг друга (2023). Таким образом, категория «сочетание» указывает на методологическую установку законодателя: правовое регулирование в спортивной сфере не должно быть монополизировано государством, но и не может быть оставлено на усмотрение частных акторов.

Следующее ключевое понятие – государственное регулирование. В доктрине отмечается (Пьянов, 2011), что оно осуществляется при помощи норм позитивного права, которые создаются государством путем как непосредственного нормотворчества, так и санкционирования, при этом оно традиционно ассоциируется с императивными средствами воздействия: нормотворчеством, лицензированием, контролем, надзором, финансированием. Применительно к сфере спорта государственное регулирование выражается в разработке стратегических документов, установлении стандартов спортивной подготовки, признании видов спорта, обеспечении антидопинговой политики, а также в финансировании массового спорта и спорта высших достижений. Наличие государственной воли обеспечивает единство правового пространства, что особенно важно в социально значимой сфере, связанной с охраной здоровья, развитием образования и формированием национального престижа.

Важно отметить, что в отечественной правовой науке понятия «государственное регулирование» и «публичное регулирование» пересекаются, но не совпадают полностью. Государственное регулирование представляет собой институционализированную деятельность органов власти, основанную на законе и императивных методах, в то время как публичное регулирование отражает более широкую категорию, включающую в себя разнообразные формы правового воздействия, обеспечивающие защиту и реализацию публичного интереса, в том числе через органы местного самоуправления и признанное государством саморегулирование в сфере спорта.

Продолжая анализировать закрепленный в ФЗ о спорте принцип, следует отметить, что термин «саморегулирование» в данном контексте отсылает к признанию за спортивными организациями – федерациями, клубами, ассоциациями – права самостоятельно формировать нормы поведения и внутренние правила, обязательные для участников. В литературе обоснованно указывается, что саморегулирование в спорте носит характер корпоративного правотворчества, базирующегося на автономии воли и принципе добровольности1.

Нормы, вырабатываемые спортивными федерациями (включая правила соревнований, дисциплинарные регламенты, классификации спортсменов), представляют собой проявление диспозитивного метода, однако их обязательность подтверждается практикой признания государством статуса таких объединений и учета их регламентов при проведении официальных мероприятий. Отсюда следует, что саморегулирование – это делегирование частным акторам со стороны государства полномочий по правовому регулированию отношений в области спорта, неурегулированных нормативными правовыми актами. Из представленного видно, что предел автономии и набора компетенций негосударственных акторов в спорте – вопрос юридического закрепления и политической воли публичных органов власти.

Подытоживая анализ принципа, стоит отдельно оговориться, что связка «отношения в сфере спорта» имеет особое значение. Законодатель сознательно ограничивает сферу действия принципа, указывая не на все общественные отношения, а именно на те, что возникают в области ФКиС.

Это позволяет разграничить действие принципа: он применим к регулированию специфического комплекса отношений, где пересекаются публичный (массовое здоровье, образование, международный престиж) и частный (достижения спортсмена, автономия организации, свобода договора) интересы. Таким образом, принцип сочетания имеет отраслевую специфику и не может автоматически транслироваться на иные области социальной жизни.

Следовательно, анализ показывает, что законодатель заложил в данный принцип трехуровневую конструкцию: 1) методологический уровень (сочетание) – признание необходимости координации двух начал регулирования; 2) субъектный уровень (государственное регулирование и саморегулирование) – разграничение роли государства и спортивных организаций; 3) отраслевой уровень (отношения в сфере спорта) – ограничение области применения принципа и подчеркивание его специфики. Эта многослойность позволяет принципу выполнять системообразующую функцию: интегрировать публично- и частноправовые элементы в единый правопорядок спорта.

Как справедливо указывают И.Р. Акчурина и А.М. Туфетулов (2012), сочетание государственного и негосударственного регулирования представляет собой не компромисс, а устойчивую форму современного правового регулирования в социально значимых сферах, где публичный и частный интересы объективно переплетены.

Несмотря на нормативное закрепление, практическая реализация принципа сочетания государственного регулирования и саморегулирования в российском законодательстве сопровождается рядом коллизий и противоречий, препятствующих формированию устойчивой и эффективной модели управления спортивной сферой.

• 1.    Принятые спортивными организациями документы (регламенты, кодексы этики и пр.) не обладают статусом закона, но их обязательность обеспечивается как признанием со стороны государства (через аккредитацию федераций), так и международной спортивной практикой и «согласием» ее участников. При этом непосредственно законодательный процесс изменений в сфере спортивных отношений иногда входит в так называемую серую зону. Как указывают специалисты (Юрлов, 2015, 2018), спортивные федерации и Министерство спорта РФ иногда вносят изменения в Единую всероссийскую спортивную классификацию (ЕВСК) или иные нормативные акты (регламенты, отборы, соревнования), не направляя их в Министерство юстиции РФ для государственной регистрации, несмотря на требования Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009¹ и Приказа Минюста России от 30 сентября 2020 г. № 232². Отсюда возникают вопросы о статусе и природе изменяющих документов, а также собственно о вступлении их в силу, ответы на которые существующая доктрина все еще не выработала.

• 2.    Сохраняется проблема финансовой зависимости общероссийских спортивных федераций, региональных спортивных федераций от федерального и регионального бюджета соответственно. Спортивные федерации по своей правовой природе выступают общественными объединениями, являющимися добровольным, самоуправляемым, некоммерческим формированием, созданным по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей³.

• 3.    Из предыдущего пункта о финансировании спортивных федераций можно выделить еще одну философско-правовую коллизию. Так, из отчетов о финансово-хозяйственной деятельности общероссийских спортивных федераций² можно установить, что букмекерские конторы – главные спонсоры спорта в стране. Имеются в виду отчисления, которые направляются спортивным федерациям и профессиональным спортивным лигам, соответствующие доле ставок, интерактивных ставок на спортивные соревнования, чьими организаторами выступают общероссийские спортивные федерации.

• 4.    Остро проявляются международные коллизии, связанные с обязательностью норм lex sportiva (Бредихин, 2020). Так, в ряде случаев возникают конфликты между решениями международных спортивных арбитражей и юрисдикцией российских судов, что ставит вопрос о пределах действия национального публичного порядка в условиях глобализации спорта (Иглин, 2015). Например, как отмечал С.В. Алексеев⁴, мотивировочная часть решения Международного спортивного арбитражного суда в Лозанне по вопросу несоответствия РУСАДА Всемирному антидопинговому кодексу⁵ базируется на обвинении государства, что, по его мнению, выходит за пределы компетенции арбитража.

Ныне недействующее Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2021 г. № 1503 «Об утверждении Правил предоставления грантов в форме субсидий из федерального бюджета общероссийским спортивным федерациям, имеющим государственную аккредитацию, и общероссийским общественным организациям, наделенным правами и обязанностями общероссийской спортивной федерации, на развитие видов спорта» (в процессе разработки находится нормативный правовой акт, который должен прийти на замену), закрепляло условия и порядок предоставления грантов в форме субсидий из федерального бюджета общероссийским спортивным федерациям, имеющим государственную аккредитацию, и общероссийским общественным организациям, наделенным правами и обязанностями общероссийской спортивной федерации. Более того, расходные обязательства РФ также указаны в ст. 38 ФЗ о спорте, согласно которым за счет средств федерального бюджета осуществляется материально-техническое, финансовое, научно-методическое, медико-биологическое, медицинское и антидопинговое обеспечение спортивных делегаций, спортивных сборных команд страны.

За исключением нескольких самоокупаемых общероссийских спортивных федераций, отвечающих за популярные в стране виды спорта (Российский футбольный союз, Федерация хоккея России), многие общероссийские и региональные спортивные федерации получают существенную часть средств из федерального бюджета посредством таких грантов на развитие либо через спонсоров, связанных с государством1. Такая зависимость объективно ограничивает их автономию и ставит под сомнение реальную самостоятельность, декларируемую рассматриваемым принципом. Как справедливо отмечают некоторые авторы (Коваленко и др., 2022), приоритетное участие государства в финансировании фактически снижает потенциал саморегулирования и приводит к квазигосударственному характеру деятельности федераций.

Общепризнанно3, что лудомания является серьезной формой расстройства, негативно влияющей на ментальное и имущественное положение граждан, в том числе нашей страны. При этом популяризация видов спорта и их финансирование происходят с помощью организаций, которые в каком-то смысле эксплуатируют человеческие слабости быстрого обогащения.

На наш взгляд, несмотря на отчисления, которые идут на финансирование мероприятий по развитию профессионального, детско-юношеского спорта, спорным остается такое крупное представительство «игорного» бизнеса (в том смысле, что без данных отчислений многие спортивные федерации, вероятно, не смогли бы функционировать) в социально значимой области, формирование которой является приоритетным направлением Российской Федерации. Поэтому вопрос об этической обоснованности развития спорта за счет букмекерских организаций остается открытым.

Указанное порождает правовую неопределенность, согласно которой государство в силу сложившихся отношений в области спорта не имеет юридических механизмов влияния на решения международных спортивных организаций, от которых зачастую зависят международный авторитет и обязательства страны, а международные спортивные федерации и третейские суды отождествляют спортсменов и российские клубы с системой государственной власти, поражая их в правах по факту национальной принадлежности. Таким образом, если внутри страны справедливо говорить о том, что публичное регулирование, несмотря на декларируемый принцип, фактически доминирует в отечественной правовой системе, то рассматривая данный дуализм на уровне международных спортивных отношений, мы видим обратную ситуацию – государство фактически лишено юридических механизмов по противоборству международным спортивным федерациям и арбитражам.

На основании изложенного можно заключить, что действующая модель сочетания государственного регулирования и саморегулирования в спорте нуждается в дальнейшей доработке. Для минимизации коллизий требуются четкое нормативное разграничение полномочий, повышение финансовой независимости спортивных организаций, развитие механизмов взаимодействия между национальными и международными институтами. В противном случае закрепленный законодателем принцип рискует остаться формальной декларацией, не обеспечивающей реального баланса публичных и частных начал в спортивной сфере.

Подводя итог, следует отметить, что принцип сочетания государственного регулирования и саморегулирования в сфере спорта – объективное юридическое воплощение дуализма управления в спорте, сложившегося ввиду объективной природы спорта в самом широком смысле слова. Его нормативное закрепление в ФЗ о спорте стало институционализацией философской дихотомии «публичное – частное», проявляющейся в развитии спорта как социального феномена. Вместе с тем анализ практики выявляет немало коллизий, связанных с неопределенным статусом нормативных правовых актов, изданных в пределах полномочий частных акторов, зависимостью спортивных федераций от государства, противоречиями в аспекте международных нормам lex sportiva. Эти проблемы не обесценивают принцип, а напротив, показывают необходимость его дальнейшего развития и уточнения в правоприменении.