Принципы толкования конституционных норм региональными конституционными (уставными) судами

Т олкование конституционных норм осуществляется исходя из принципов, определяющих деятельность интерпретатора по использованию способов толкования. Принципы толкования основных законов субъектов РФ специально не исследовались. Однако анализировались принципы толкования федеральной конституции¹. На наш взгляд, принципы толкования федеральной конституции и конституций (уставов) субъектов РФ в целом едины в силу их непосредственной связи. Указанные принципы толкования конституционных норм имеют большое значения для конституционной экономики, поскольку благодаря правовым позициям конституционных судов осуществ-

_____________ КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ляется «рихтовка» отраслевого законодательства, снимается неопределенность в понимании конституционных установлений и предельно абстрактные конституционные формулировки наполняются конкретным содержанием. Само понятие принципов толкования конституционных положений и система таких принципов отличаются сугубо доктринальной природой и развиваются исключительно в рамках юридической науки. На содержание указанных принципов неоднократно ссылались органы конституционного контроля в процессе осуществления своих полномочий. Но легального закрепления такие принципы в исчерпывающем виде не получили ни на федеральном уровне, ни и на уровне законодательства отдельных субъектов, регулирующего конституционное судопроизводство.

В целом содержание принципов толкования конституционных положений в субъектах РФ совпадает с содержанием тех, которых придерживается и Конституционный суд РФ. Это обусловлено тем, что правовых позиции Конституционного суда РФ придерживаются и региональные органы конституционного (уставного) контроля, хотя достаточно фрагментарно и не вполне системно.

Согласно принципу самодостаточности главным источником при толковании положений конституции должен быть текст толкуемого акта. Самодостаточность конституций (уставов) субъектов РФ следует рассматривать особо. В соответствии с правовой позицией Конституционного суда РФ конституции (уставы) субъектов РФ имеют прямую связь с Конституцией РФ как учредительные акты2. Поэтому практически любое положение конституции (устава) субъекта РФ имеет в качестве своего основания положения федеральной конституции, а региональные основные законы выступают конкретизирующими и уточняющими актами по отношению к Конституции РФ3. Следует отметить, что ранее по законодательству Республики Башкортостан Конституционный суд этой Республики осуществлял толкование не только самой Конституции РФ, но и Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и Республикой Башкортостан. Причем явная некон-ституционность указанного договора в ряде случаев выступила основанием для принятия республиканским Конституционным судом решений, прямо противоречащих принципам федерализма самой Конституции РФ. Так, руко- водствуясь указанным Договором, Конституционный суд Республики Башкортостан признал правомерность актов Республики Башкортостан, устанавливающих, что Гражданский кодекс РФ на территории Республики Башкортостан действует в той части, в какой не противоречит законодательству Республики Башкортостан4.

Необходимо отметить, что содержание толкуемых норм всегда связано с определенной ситуацией, судья толкует норму исходя из своих представлений о праве. Причем его правопонимание формируется под воздействием социально-политической обстановки, в силу того, что Основной закон РФ в основном регулирует базовые отношения в экономической и политической сферах общества. В результате влияния базиса на элементы надстройки у интерпретатора появляется определенное представление о смысле нормы, которое в дальнейшем будет постепенно приближаться к пониманию ее материального источника. К. Хессе назвал этот процесс познания конституционных норм априорным пониманием конституции5. Другими словами, в процессе толкования основного закона интерпретатор руководствуется не только и не столько положениями формальной конституции, сколько положениями «фактической» конституции (социально-экономической ситуацией) и материальной конституции (решениями конституционных судов и доктриной).

Принцип законности носит универсальный, всеобъемлющий характер и требует строгого и неуклонного соблюдения правовых норм. Но принцип законности не закреплен в законодательстве, регулирующем деятельность Конституционного суда РФ, в чем видится ошибка федерального законодателя. Однако согласно законодательству субъектов РФ толкование конституции (устава) субъектов РФ осуществляется в целях защиты конституционной законности, обеспечения соблюдения и защиты конституционных прав граждан и основ конституционного строя. Принцип соблюдения конституционной

_____________ КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО законности (верховенства права) неоднократно применялся региональными органами конституционного (уставного) правосудия⁶.

Однако конституционная законность в ее широком понимании отличается от обычной законности. Конституция – не простой документ. По степени абстрактности данный правовой акт значительно отличается от нормативноправовых актов. Обеспечивая баланс сил в обществе, в котором основными акторами выступают человек, гражданское общество и государство, конституция выходит за рамки интересов как отдельного человека, так и политической партии. Закрепляя общечеловеческие ценности, такие как права человека, его свобода и справедливость, конституция призвана обеспечить единство общества, разделенного на классы или страты. Такие абстрактные категории и ценности динамично изменяются, как и баланс всех ценностей в целом. Их содержание и соотношение устанавливается в конституционном судопроизводстве посредством правотолковательной и интерпретационной деятельности органа конституционного контроля. В силу этого даже неизменные буквально конституционные формулировки могут претерпевать серьезное изменение в ходе конституционного развития, а следовательно, и правопонимания.

Согласно принципу стабильности , толкование Конституции должно обеспечивать устойчивость самого Основного закона РФ, которая является одним из его субстанциональных свойств⁷. В ходе толкования общие положения Основного закона могут уточняться в зависимости от конкретноисторических условий их применения. Тем самым в некоторой степени возможно обеспечение динамизма Основного закона. Принцип стабильности конституции и конституционного строя нередко использовался в практике конституционного толкования как на федеральном уровне⁸, так и на регио-нальном⁹.

Конституция формирует политическое единство, поэтому в процессе интерпретации Основного закона предпочтение должно отдаваться способам толкования, которые отвечают сохранению политической целостности страны. Содержание данного принципа толкования обусловлено конституционными положениями, согласно которым в Российской Федерации установлено единство правового, экономического и политико-территориального пространства. Данный принцип достаточно часто использовался в практике деятельности Конституционного суда РФ в целях борьбы с проявлениями «суверенизации» отдельных регионов¹⁰. Однако конституционный (уставный) суд осуществляет толкование Основного закона субъекта РФ, а не федеральной конституции, поэтому содержание этого принципа в деятельности органа конституционного (уставного) правосудия проявляется в соблюдении требований федерализма . В соответствии с принципом федерализма толкование положений Основного закона субъекта РФ должно способствовать обеспечению децентрализованного единства и политической целостности государственной власти. В качестве примера можно привести ряд решений конституционных (уставных) судов, в которых была предпринята попытка наполнить отдельные положения конституций республик, ранее признанные Конституционным судом РФ неконституционными в составе РФ, содержанием, чтобы они уже не находились в конфликте с федеральным Основным законом. Хотя подобную деятельность можно также трактовать как попытку осуществить некую «ревизию» решений Конституционного суда РФ, поскольку ранее признанные Конституционным судом РФ нормы региональных конституций (уставов) не отменялись законодателем, а наполнялись иным смыслом, уже не противоречащим правовым позициям федерального конституционного суда¹¹. В любом случае попытки региональных конституционных

_____________ КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО (уставных) судов отстоять незыблемость положений своих конституций (уставов) оказались безуспешными. К настоящему времени практически все коллизии федеральной конституции и региональных конституций (уставов), вытекающие из провозглашения суверенитета республик (даже ограниченного) и его атрибутов (гражданство в первую очередь), были преодолены региональными законодателями.

Деятельность интерпретатора конституции должна быть подчинена требованию соблюдения принципа целостности Основного закона . Следствием понимания данного принципа является аксиома, согласно которой конституция не может иметь пробелов в правовом регулировании и каждое ее положение имеет регулирующее воздействие и находится в неразрывной и системной связи со всеми иными установлениями, закрепленными в Основном законе явно или неявно. Данный принцип использовался не только Конституционным судом РФ, но и конституционными (уставными) судами при толковании положений конституций (уставов) субъектов РФ. Например, в постановлении Конституционного суда Республики Тыва от 14 июля 2005 г. № 3-П «По делу о толковании отдельных положений Конституции Республики Тыва в связи с запросом Председателя Правительства Республики Тыва»¹² подчеркивается необходимость учитывать единство содержания, целостность и целенаправленность Конституции Республики Тыва в целом в процессе интерпретации ее положений.

Интерпретатор Основного закона также должен придерживаться принципа соблюдения функциональных границ толкования, который означает, что интерпретирующий орган обязан строго соблюдать свои полномочия и не вмешиваться в компетенцию других органов власти. В конституционноправовой практике содержание этого принципа непосредственно обусловлено таким принципом организации государственной власти, как разделение властей в их современном понимании. Исходя из фундаментальных положений данного принципа органы государственной власти действуют не изолирован-

Министров Респ. Башкортостан. 2002. № 3 (141), ст. 203; Конституционный Суд Республики Дагестан разъяснил, что Республика Дагестан не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и использовать их лишь в интересах народов, проживающих на соответствующей территории, поскольку этим ограничивается их использование в интересах всех народов Российской Федерации и нарушается суверенитет Российской Федерации. А регулирование республиканскими законами права частной собственности на землю основывается на положениях федеральных законов и не должно им противоречить. См.: По делу о толковании статьей 1 (части 1 и 3), 4 (части 1 и 3), 14, 17 (часть 1), 19 (часть 2), 22, 39 (часть 5) Конституции Республики Дагестан: постановление Конституц. суда Респ. Дагестан от 3 октября 2000 г. // Собр. законодательства Республики Дагестан. 2000. № 11. Ст. 1116.

12 Тувинская правда. 2005. 24 июля.

но друг от друга, а согласованно, в системе, в целях осуществления единой государственной власти. Поэтому и законодательная, и исполнительная, и судебная ветви власти не могут являться самодостаточными при выполнении своих функций, так как происходит взаимопроникновение ветвей власти, и каждая из ветвей имеет механизм, препятствующий вмешательству в ее деятельность со стороны иных ветвей государственной власти. Внешней формой такого механизма выступает система сдержек и противовесов, нашедшая выражение как на федеральном уровне организации государственной власти, так и на региональном. Конституционные (уставные) суды использовали указанный принцип в процессе интерпретации Основных законов субъектов РФ, хотя и приходили к разным выводам13.

Интерпретатор конституции должен соблюдать принцип практической согласованности норм Основного закона, согласно которому смысл толкуемой нормы не должен входить в противоречие, коллизию с другими положениями данного акта. Там, где возникла коллизия, недопустимо лишение предмета регулирования каких-либо конституционных положений, неприемлема ни «нивелировка мнений», ни «нивелировка ценностей». Под «нивелировкой ценностей» понимается то, что преодоление коллизии не должно приводить к уничтожению коллидирующих норм-ценностей, другими словами, при коллизии двух конституционных принципов они должны быть ограничены до такой степени, пока оказывается возможным их оптимальное воздействие. «Нивелировка мнений» требует установления равновесия между нормами, в силу чего не может подвергаться сомнению сама целостность конститу-ции¹⁴. Таким образом, в ходе конституционного правотолкования анализируются различные ценности, явно или неявно закрепленные в конституции. По-

_____________ КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО средством судебного взвешивания, не лишенного некоторого субъективизма, одни ценности могут превалировать над другими. Но ни одна ценность не может быть полностью «поглощена» другой. В качестве примера использования принципа практической согласованности норм Основного закона можно привести постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 6 апреля 2004 г. № 089-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 42 Устава Санкт-Петербурга в части определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга на подписание договоров от имени Санкт-Петербурга (договоров Санкт-Петербурга)»¹⁵.

Толкователь конституции должен соблюдать принцип нормативной силы Основного закона , который означает, что при конституционном толковании предпочтение должно отдаваться таким способам толкования, которые позволят обрести толкуемым нормам оптимальную силу воздействия. Так, К. Хессе пишет, что «Критерием интерпретации конституции … является, в конечном счете, нормативная сила конституции. Так как конституция нуждается в актуализации, а исторические возможности и условия этой актуализации претерпевают изменения, необходимо при решении конституционных проблем отдавать предпочтение методам, которые при имеющихся предпосылках будут способствовать нормам конституции приобрести оптимальную силу воздействия»¹⁶. Конституция, как особый правовой акт, отличается от иных правовых актов, входящих в правовую систему страны. Конституция предполагает длительное применение и имеет высшую юридическую силу и верховенство над другими нормативными актами, а также является актом прямого действия. Соответственно, в ходе ее правотолкования органом конституционного контроля должны применяться методы и способы толкования, способствующие не умалению названных субстанциональных свойств конституции, а максимально возможному проявлению их в рамках конкретной правовой ситуации. Указанный принцип

К. М. Худолей ____________________________________________________________________ толкования также нашел свое применение в практике региональных органов конституционного (уставного) правосудия¹⁷.

Кроме того, в юридической литературе отмечается, что в процессе толкования должны соблюдаться и другие принципы. Так, Т. Я. Хабриева полагает, что принципы толкования конституционных норм могут быть общими и специальными. К общим принципам толкования необходимо отнести систему принципов организации и деятельности органов конституционного контроля (гласность, независимость, коллегиальность, устность разбирательства, непрерывность судебного заседания, использования языка конституционного судопроизводства, состязательность и равноправие сторон). Специальные принципы толкования – принципы, которые закреплены в толкуемом акте18 либо производны от общих принципов права, и которым следуют в конституционном судебном процессе (объективность, обоснованность выводов, транспарентность, неполитичность, тайна совещательной комнаты)19. При этом Т. Я. Хабриева к принципам толкования также относит общепризнанные принципы и нормы международного права20.

Считаем невозможным согласиться с такой трактовкой принципов толкования конституционных норм. Во-первых, конституционные принципы не могут являться принципами толкования конституции. Это обусловлено тем, что принципы толкования конституции – начала, которые определяют деятельность по толкованию самой конституции, т. е. и по толкованию конституционных принципов. В противном случае произошло бы смешение таких

_____________ КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО понятий, как объект толкования и принципы толкования, пришлось бы согласиться с тем, что конституционный принцип разделения властей должен толковаться в соответствии с принципом разделения властей. Однако конституционные принципы оказывают воздействие на конституционное толкование, но в рамках использования способа систематического толкования, когда смысл толкуемых положений устанавливается исходя из их связи с принципами конституции. Во-вторых, принципы конституционного судопроизводства также не могут являться в полной мере принципами толкования конституции, они отражают начала процессуальной деятельности суда по рассмотрению любых категорий дел (не только интерпретации конституции), а не мыслительной деятельности по толкованию, которая протекает в сознании самих судей.

В заключение следует отметить, что у субъектов РФ возможностей осуществлять самостоятельное регулирование правоотношений недостаточно исходя из вертикальной модели федеративных отношений, когда даже по вопросам совместного ведения федерации и ее субъектов федеральным центром принимаются достаточно развернутые кодифицированные акты под видом федеральных законов «об основных принципах». Понятно, что такие законы не позволяют расширить рамки регионального нормативного регулирования. Регионам ничего не остается, как полностью копировать федеральную модель правового регулирования, которая таким образом становится единство возможной. Этой ситуации способствует и прекращение практики заключения договоров о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами (последний из действующих договоров между Россией и Республикой Татарстан утратил силу два года назад). Хотя, как думается, заключение подобных договоров позволило бы на местах проводить эксперименты в области правового регулирования, в том числе экономических отношений, снизу, а не сверху. Действительно, если бы какой-то правовой эксперимент в одном регионе России показал хорошие результаты, то это послужило бы сигналом для других субъектов РФ использовать такой опыт добровольно, а не по принуждению федерального центра, как это часто происходит при апробировании нововведений в настоящее время.

В современных же условиях необходимость конституционного толкования норм, в том числе на региональном уровне, практически не возникает. Этому способствует и устранение многих пробелов в тексте конституций (уставов) субъектов РФ самим законодателем как посредством внесения изменений и дополнений в Основные законы субъектов РФ, так и посредством принятия подконституционных актов. Неудивительно, что толкование конституций (уставов) субъектов РФ, ранее составляющее значительную часть деятельности конституционных (уставных) судов, в настоящий момент практически не востребовано. Аналогичная ситуация отмечается и на федеральном уровне. При этом подчеркну, что речь идет исключительно о толковании в рамках самостоятельной процедуры конституционного судопроизводства, поскольку толкование конституции осуществляется органом конституционного правосудия при рассмотрении всех категорий дел, т. е. интерпретация – обязательный элемент правоприменения и конституционного контроля в целом.

Такой вывод соответствует и стагнации самой системы региональной конституционной (уставной) юстиции, когда новые органы регионального конституционного (уставного) контроля в субъектах РФ не учреждаются, а действующие либо практически приостанавливают свою деятельность (Адыгея, Чечня, Марий Эл), либо ликвидируются (Челябинская область, Тыва, Бурятия). В немалой степени этому способствует стабилизация политических процессов в самих регионах, практически исключающая конфронтацию законодательной и исполнительной властей в субъектах РФ, которая провоцировала обращение заинтересованных субъектов в региональные конституционные (уставные) суды за разрешением возникших споров, а также требовала значительных финансовых расходов на обеспечение деятельности таких судов в условиях их малой загруженности и неверия населения и бизнеса в их самостоятельность и независимость в области защиты конституционных прав граждан и разрешения конституционно-правовых споров регионального характера. Активно действующие конституционные суды, занимающие независимое положение по отношению к другим органам власти субъектов РФ, находятся под угрозой сокращения их полномочий (как произошло в Санкт-Петербурге) либо вообще ликвидации из-за конфронтации с политическим истеблишментом региона.

В современных условиях конституционные (уставные) суды зачастую рассматриваются представителями общества как почетная синекура, которую занимают лояльные власти представители юридического истеблишмента. Возникающие в регионе конституционно-правовые проблемы либо игнорируются, либо разрешаются на федеральном уровне Конституционным судом РФ, а также федеральными судами общей юрисдикции в рамках административного судопроизводства. Статистика увеличения числа рассмотренных дел указанной категории по обращениям граждан в Конституционном суде РФ и в судах общей юрисдикции подтверждает высказанное суждение.