Приобретение муниципалитетами и эксплуатирующими организациями права собственности на бесхозяйные линейные объекты

Вступивший в силу Федеральный закон от 21 декабря 2022 года № 430-ФЗ [1] (далее – Закон № 430-ФЗ) изменил положения статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), посвященной бесхозяйным вещам. Согласно абзацу 2 пункта 3 указанной статьи органам власти, уполномоченным осуществлять управление муниципальным имуществом, предоставляется возможность обращаться в суд с требованием о признании права собственности на линейный объект по истечении трех месяцев с момента принятия такого объекта на учет в качестве бесхозяйного. Нормой пункта 5 статьи 225 лицам, которые в соответствии с законом обязаны осуществлять эксплуатацию таких линейных объектов, предоставляется право на обращение в суд с аналогичным иском.

На практике могут возникнуть ситуации, когда и муниципальный орган, и лицо, эксплуатирующее линейный объект, одновременно заявят соответствующие требования о признании права собственности за ними. В действующих нормах гражданского законодательства отсутствуют положения, которые позволяли бы разрешать конкуренцию притязаний публичных и частных субъектов в таких ситуациях, равно как не был установлен порядок разрешения подобных споров.

Необходимость разрешения коллизии между нормами абзаца 2 пункта 3 и пун- кта 5 статьи 225 ГК РФ обусловлена потребностью в определении юридической судьбы многочисленных бесхозяйных линейных объектов, находящихся на территории Российской Федерации. Большинство из таких объектов были построены еще в советское время, когда не существовали единые реестры сведений об объектах недвижимости. После распада Советского Союза документация о месторасположении и собственниках многих линейных объектов, хранящаяся в архивах местных органов власти, была утеряна. Вследствие этого такие объекты либо стали полностью заброшенными, либо их использование продолжалось без определения субъекта права собственности. Отсутствие правообладателя линейных объектов влечет за собой неопределенность относительно того, на кого возложено бремя содержания и обслуживания таких объектов, кто является ответственным за их вредоносное воздействие на окружающую среду, кто осуществляет уплату налогов и сборов за пользование ими (см. [3]).

До декабря 2021 года правомерной возможностью приобрести в собственность бесхозяйные линейные объекты обладали только муниципальные образования в лице органов, уполномоченных управлять муниципальным имуществом. После вступления в силу Закона № 430-ФЗ такое право возникло и у организаций, которые в соответ- ствии с законом осуществляют эксплуатацию бесхозяйных линейных объектов.

Для предъявления иска о признании права собственности на бесхозяйный линейный объект требуется, чтобы объект притязаний был поставлен на учет в качестве бесхозяйного. До вступления в силу Закона № 430-ФЗ в теории обсуждался вопрос о том, является постановка на учет бесхозяйных линейных объектов правом или обязанностью для муниципальных образований. В пользу того, что постановка на учет является правом органов муниципальной власти, приводится следующий аргумент. Муниципальные образования в соответствии со статьей 124 ГК РФ являются такими же участниками гражданских правоотношений, как юридические и физические лица. Следовательно, возложение на эту категорию участников гражданского оборота каких-либо дополнительных обязанностей должно быть установлено федеральным законом, а сама обязанность должна быть явно и недвусмысленно сформулирована. В положениях абзаца 2 пункта 3 статьи 225 ГК РФ явно не выражена обязанность подачи заявления о постановке на учет линейного объекта в качестве бесхозяйного, а значит, эти положения не должны трактоваться как обязывающие органы местного самоуправления подавать заявления о постановке бесхозяйных линейных объектов на учет. Кроме того, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в определении от 8 февраля 2008 года № 1128/08 отказал в передаче дела на рассмотрение в Президиум Высшего Арбитражного Cуда, указав, что нижестоящие суды пришли к правильному выводу о том, что положения абзаца 3 пункта 2 статьи 225 ГК РФ «не содержат обязательного предписания для органа местного самоуправления, на территории которого находится бесхозяйное имущество, о принятии его на учет и об обращении с иском о признании права муниципальной собственности на это имущество». В судебной практике после вступления в силу Закона № 430-ФЗ также встречается позиция судов о том, что постановка на учет бесхозяйного линейного объекта является реализацией предоставленного муниципальному органу права (см. [5]).

Сторонники позиции, согласно которой постановка постановка на учет линейного объекта в качестве бесхозяйного является обязанностью муниципального органа, основывали свою аргументацию на том, что и в прежней редакции статьи 225 ГК РФ, и в Порядке принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей [6] в качестве единственного основания для постановки на учет того или иного объекта недвижимости было указано заявление муниципального органа. Следовательно, если ведение учета бесхозяйных объектов рассматривается как право муниципального органа, которое оно может и не реализовывать, то это противоречит целям, которые ставятся гражданским законодательством в части выявления бесхозяйного имущества и надзора за ним. (см. [7]). Но после предоставления права эксплуатирующим организациям обращаться с заявлением о постановке на учет линейного объекта в качестве бесхозяйного эта аргументация утратила свою актуальность.

Однако нельзя согласиться и с утверждением о том, что постановка на учет линейного объекта в качестве бесхозяйного является правом муниципального органа. В конституционном праве при определении пределов осуществления власти действует общезапретительный принцип, который заключается в том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе осуществлять только те полномочия, которые прямо им предоставлены и закреплены в нормативных правовых актах. Предоставленное органу публичной власти полномочие – это одновременного его право и обязанность, реализация которых должна обеспечивать достижение публично значимых целей. Следовательно, предоставленное органам муниципальной власти полномочие по обращению с заявлением о постановке на учет бесхозяйных линейных объектов не может рассматриваться как правомочие, реализация которого зависит исключительно от волеизъявления уполномоченного органа. Публично значимая цель учета бесхозяйных объектов заключается в том, чтобы организовать эффективный сбор и обработку информации о линейных объектах, информация о собственниках которых отсутствует. Выявление прошлых или определение новых собственников необходимы для того, чтобы в будущем линейные объекты надлежащим образом использовались и обслуживались, что позволяет существенно снизить вероятность причинения вреда окружающей среде и третьим лицам вследствие неисправности таких объектов. В связи с этим в случае поступления в уполномоченный орган муниципальной власти информации об обнаружении бесхозяйного линейного объекта этот орган обязан предпринять действия по постановке его на учет. В современной судебной практике также поддерживается позиция о том, что постановка на учет бесхозяйных линейных объектов является обязанностью органов власти, уполномоченных на управление муниципальным имуществом (cм., например, [8]).

В отличие от органов муниципальной власти для эксплуатирующих организаций обращение с заявлением о постановке на учет бесхозяйного линейного объекта не является обязанностью. Из буквальной формулировки положений пункта 5 статьи 225 ГК РФ следует, что такие организации вправе, но не обязаны обращаться с заявлением о постановке на учет бесхозяйного линейного объекта. Такое право, равно как и любое другое субъективное право, имеет свои пределы осуществления, выраженные в общих предписаниях статьи 10 ГК РФ о недопустимости недобросовестного осуществления гражданских прав. В судебной практике применения пункта 5 статьи 225 ГК РФ есть одно постановление, в котором суд оценивал действия эксплуатирующей организации с точки зрения их добросовестности. Отменяя решения судов первой и апелля- ционной инстанций об отказе в удовлетворении иска эксплуатирующей организации о признании права собственности на бесхозяйную линию электропередачи и отправляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал, что «судами обеих инстанций не было установлено, что в период после введения в действие пункта 5 статьи 225 ГК РФ (21.12.2021) и до даты учета линейного объекта в качестве бесхозяйного по заявлению администрации от 06.06.2022 общество действовало со злоупотреблением права в ожидании, когда объект будет учтен по инициативе органа местного самоуправления» [9]. Из этого следует, что в случае установления судом обстоятельств, свидетельствующих о том, что эксплуатирующая организация намеренно не предпринимала действий по постановке на учет бесхозяйного линейного объекта, ожидая, что такие действия будут произведены по инициативе и за счет уполномоченного органа муниципальной власти, при рассмотрении иска эксплуатирующей организации о признании права на этот линейный объект такое поведение может быть потенциально расценено как недобросовестное, и на этом основании в соответствии с пунктом 2 статьи 10 ГК РФ в удовлетворении иска может быть отказано.

После постановки линейного объекта на учет в качестве бесхозяйного для последующего предъявления иска о признании права собственности необходимо истечение предусмотренного законом трехмесячного срока. Согласно пункту 9 действующего Порядка принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей принятие объекта недвижимого имущества на учет осуществляется посредством внесения записи в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН). Следовательно, исчисление указанного срока начинается с даты внесения соответствующих сведений в ЕГРН. Установление трехмесячного срока обусловлено необходимостью предоставить информацию о бесхозяйном линейном объекте неопределенному кругу лиц, среди ко- торого может оказаться правообладатель этого объекта, который может заявить о своих притязаниях в указанный срок.

По истечении срока у уполномоченного муниципального органа и у эксплуатирующей организации возникает право на обращение в суд с иском о признании права собственности на бесхозяйный линейный объект. ГК РФ, с одной стороны, не устанавливает специальный срок исковой давности в отношении требований о признании права собственности, а с другой – прямо не относит их к категории исков, на которые исковая давность не распространяется. В судебной практике вопрос о распространении действия исковой давности на такие требования разрешается неоднозначно. Решение зависит от того, сохранил истец владение спорным объектом или нет. В первом случае суды распространяют действие исковой давности на требования о признании права собственности по аналогии с виндикационным иском (см., например, [10]), а во втором случае применяют к ним положения статьи 208 ГК РФ, расценивая их в качестве требований об устранении таких нарушений права, которые не были соединены с лишением владения (см, например, [11]). В российской правовой доктрине преобладающей является позиция о том, что на иски о признании права не распространяется срок исковой давности. Их специфика заключается в том, что «лицо предъявляет такое требование, когда его субъективное право еще фактически не нарушено. Данное требование направлено на установление существования правоотношения (наличия права) на основании решения суда» [12, с. 110].

Однако в случае с иском о признании права собственности на бесхозяйный линейный объект интерес муниципального органа или эксплуатирующей организации, обратившейся с таким иском, заключается не в защите уже принадлежащего им права. Следовательно, несмотря на то что в ГК РФ такой иск назван иском о признании, содержательно он относится к преоб- разовательным искам. В случае удовлетворения такого иска заявитель на основании судебного решения приобретает право собственности на спорный объект, которого до момента обращения в суд у истца не было. Одновременно с возникновением права у истца происходит прекращение права у того лица, которому это имущество принадлежало ранее, но сведения о нем отсутствуют, вследствие чего этот объект и являлся бесхозяйным (см. [13]). На иски о преобразовании распространяется общий срок исковой давности, а значит, в течение трех лет после истечения трехмесячного срока, исчисляемого с момента постановки на учет бесхозяйного линейного объекта, муниципальный орган или эксплуатирующая организация вправе обратиться в суд с соответствующим иском. При рассмотрении исков о признании права собственности на бесхозяйный линейный объект суд удостоверяется в том, что истец является либо органом, уполномоченным на управление муниципальным имуществом, либо организацией, эксплуатирующей спорный линейный объект. Также суд устанавливает факт постановки линейного объекта на учет в качестве бесхозяйного, проверяет, истек ли установленный законом трехмесячный срок и заявлялись ли третьими лицами правопритязания в отношении этого объекта.

В одном из дел Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отменил решения нижестоящих судов о признании права муниципальной собственности на здание, которое было поставлено на учет в качестве бесхозяйного, поскольку суды не оценили, является ли спорное здание фактически бесхозяйным. Было установлено, что спорное здание было приватизировано обществом с ограниченной ответственностью еще в 1994 году, однако оно не было привлечено к участию в деле и было лишено возможности защищать свое право на этот объект недвижимости в рамках судебного разбирательства (см. [14]).

В судебной практике по делам, связанным с признанием права собственности на бесхозяйные линейные объекты, сформировался подход, согласно которому постановка линейного объекта на учет в качестве бесхозяйного является составной частью процедуры по признанию права собственности. На этом основании суд кассационной инстанции отказал в удовлетворении исковых требований эксплуатирующей организации о признании за ней права собственности на водопровод. Суд аргументировал свое решение тем, что в 2015 году спорный линейный объект был постановлен на учет в качестве бесхозяйного по заявлению муниципального органа, а следовательно, только он вправе обращаться с соответствующими исковыми требованиями (см [15]). Таким образом, несмотря на то что на протяжении более 8 лет муниципальный орган не заявлял требование о признании права собственности, суд отказал в признании права собственности гарантирующей организации в сфере водоснабжения и отведения.

Такое решение суда представляется противоречивым, поскольку из положений статьи 225 ГК РФ не следует, что сама по себе постановка на учет бесхозяйного линейного объекта по заявлению муниципального органа означает предоставление этому органу исключительного права на приобретение этого объекта в муниципальную собственность. Верховный Суд Российской Федерации в одном из своих решений также прямо указал, что «постановка органом местного самоуправления бесхозяйной вещи на учет не наделяет его правом собственности на учтенную вещь» [16]. Положения ГК РФ о бесхозяйных вещах направлены на скорейшее введение таких объектов в гражданский оборот, тогда как решение суда в этом случае этой цели противоречит. Отсутствие предельных сроков, в которые муниципальный орган вправе обратиться с иском о признании права собственности на бесхозяйный линейный объект, влечет за собой сохранение линейным объектом статуса бесхозяйной вещи в течение неопределенного периода времени.

В другом деле суд отказал в удовлетворении иска единой теплоснабжающей организации о признании права собственности на участок тепловой сети, сославшись на то, что спорный линейный объект был поставлен на учет по заявлению муниципального органа власти, и что этот орган уже обратился с заявлением о признании права собственности на него (см. [17]). Однако из текста решения следует, что теплоснабжающая организация обратилась с исковыми требованиями 30 марта 2022 года, тогда как муниципальный орган подал иск только 4 мая 2022 года. Также суд сослался на то, что право теплоснабжающей организации на обращение с заявлением о постановке на учет бесхозяйного линейного объекта возникло с момента вступления в силу Закона № 430-ФЗ, то есть с 21 декабря 2021 года, и что истец этим правом не воспользовался. Неясно, как истец мог реализовать это право, если спорный объект уже был поставлен на учет по заявлению муниципального органа 20 декабря 2021 года, то есть до введения в действие пункта 5 статьи 225 ГК РФ. Еще один аргумент суда кассационной инстанции заключается в том, что удовлетворение заявленных теплоснабжающей организацией требований привело бы к конкуренции прав, что не является целью введения пункта 5 статьи 225 ГК РФ. Подобная конкуренция может возникнуть лишь тогда, когда обращение муниципального органа с заявлением о постановке бесхозяйного линейного объекта на учет рассматривается в качестве юридически необходимого условия для предъявления иска о признании права собственности. Однако такое понимание напрямую не следует из положений статьи 225 ГК РФ. Более того, при таком толковании может возникнуть ситуация, когда муниципальный орган подал заявление о постановке линейного объекта на учет в качестве бесхозяйного, но на протяжении неограниченно долгого времени не обращается в суд с иском о признании права собственности, а юридические лица, эксплуатирующие такие объ- екты, не могут реализовать право на приобретение их в собственность.

Оптимальной представляется такая позиция, при которой постановка на учет и признание права собственности на бесхозяйный линейный объект рассматриваются как обособленные друг от друга процедуры. Как уже указывалось, учет бесхозяйных линейных объектов направлен на сбор и обобщение информации о таких объектах недвижимости, тогда как возможность приобретения права собственности имеет своей целью определение лица, которое будет нести бремя содержания имущества и ответственность за вред, причиненный в результате его ненадлежащего обслуживания. При обнаружении бесхозяйных линейных объектов муниципальный орган или эксплуатирующая организация направляют информацию о них в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, и через 3 месяца с момента постановки на учет они вправе в судебном порядке приобрести право собственности на такой объект. Выбранная законодателем формулировка подчеркивает, что возможность обратиться с заявлением о признании права собственности на линейный объект после его постановки на учет в качестве бесхозяйного – это право, а не обязанность субъектов (см. [18]). Равным образом постановка на учет бесхозяйного линейного объекта по заявлению управомоченного лица не означает возложение на него обязанности по содержанию этого объекта в период до момента признания права собственности на него (см. [19]). Постановка линейного объекта на учет в качестве бесхозяйного по заявлению муниципального органа не влечет за собой прекращения права эксплуатирующей организации на обращение с иском о признании права собственности. Такая позиция находит свое отражение в судебной практике. В частности, в решении по делу № А75-19156/2022 суд кассационной инстанции, отменяя предыдущие решения, прямо указывает на то, что признание права собственности за эксплуатирующей организацией не может быть поставлено в зависимость от того, осуществлены ли именно истцом меры по постановке на учет этого объекта недвижимости в качестве бесхозяйного (см. [20]).

В случае если и уполномоченный муниципальный орган, и эксплуатирующая организация одновременно заявляют о своих правопритязаниях на бесхозяйный линейный объект в судебном порядке, то для разрешения возникшего спора наиболее справедливым и обоснованным является критерий, согласно которому право собственности приобретает лицо, в чьем владении и за чей счет обслуживается объект. Такой подход находит свое отражение в некоторых решениях судов апелляционной инстанции (см., например, [21, 22]) и выражается в оценке судом фактических действий заявителей, направленных на эксплуатацию и обслуживание спорных объектов. В качестве доказательств их совершения могут использоваться сведения о ремонтах, периодических осмотрах, содержащихся в технических паспортах объектов, в инвентарных карточках учета объекта основных средств. В этом случае лицо несет бремя содержания такого недвижимого имущества, фактически осуществляя полномочия собственника в отсутствие формально зарегистрированного за ним права собственности. Для устранения противоречий между фактической и юридической действительностью необходимо, чтобы такое лицо было наделено легальным основанием для обслуживания и эксплуатации линейного объекта, то есть за ним должно быть признано право собственности.

В отношении бесхозяйных линейных объектов водоснабжения и водоотведения доказательством содержания бесхозяйного линейного объекта может послужить передаточный акт, подписанный между органом местного самоуправления и гарантирующей организацией, предусмотренный частью 5 статьи 8 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» [23]. После подписания такого акта именно га- рантирующая организация в сфере водоснабжения, а не орган местного самоуправления несет расходы по содержанию и эксплуатации бесхозяйного объекта. В случае отсутствия правопритязаний со стороны лица, являющегося собственником и ранее отказавшегося от своего права, именно за эксплуатирующей организацией должно признаваться право собственности.

Подводя итог, можно сказать, что предоставление эксплуатирующим организациям права обращаться за признанием за ними права собственности на бесхозяйные линейные объекты является позитивным изменением законодательства о бесхозяйных вещах и направлено на то, чтобы сократить их число. Расширение перечня лиц, способных приобрести такие объекты в собственность, позволяет осуществить скорейшее введение линейных объектов в оборот и обеспечить их рациональное использование для достижения экономических и социальных целей.

Вместе с тем имеющаяся в настоящее время судебная практика применения положений пункта 5 статьи 225 ГК РФ приводит к созданию искусственных барьеров для приобретения эксплуатирующими организациями права собственности на бесхозяйные линейные объекты даже в тех случаях, когда уполномоченные органы муниципальной власти не заявляют о своем интересе в приобретении таких объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность на протяжении более чем трех лет. Позиция судов, согласно которой постановка линейного объекта на учет в качестве бесхозяйного является составной частью процедуры признания права собственности, не основана на положениях действующих норм гражданского законодательства и фактически блокирует возможность приобретения эксплуатирующими организациями права собственности на линейные объекты, поставленные на учет в качестве бесхозяйных до 21 декабря 2021 года, то есть до момента вступления в силу Закона № 430-ФЗ. При таких обстоятельствах сложившийся под- ход судебной практики по рассмотрению исков о признании права собственности не может быть признан справедливым и обоснованным. Представляется, что для решения этой проблемы Пленум Верховного Суда Российской Федерации должен дать разъяснения в своих постановлениях или включить дела, связанные с признанием права собственности на бесхозяйные линейные объекты, в обзоры судебной практики. Помимо этого, в положения статьи 225 ГК РФ необходимо внести соответствующие изменения.