Привлечение общественности к профилактике преступности: вопросы законодательной регламентации и правоприменения

Согласно ст. 2 Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон N 182-ФЗ) гражданам и общественным объединениям отведена роль по оказанию помощи субъектам профилактики правонарушений, и они названы лицами, участвующими в профилактике правонарушений. Согласно ч. 1 ст. 13 закона данные лица, естественно, могут участвовать в этой деятельности, далее в ч. 2 статьи определена компетенция «лиц, участвующих в профилактике» в целом, а в ч. 3 отдельно раскрыта компетенция общественных объединений и иных организаций в сфере профилактики. Однако представляется, что текст ст. 13 Федерального закона N 182-ФЗ «страдает» отсутствием четкости правовой регламентации. Не понятно, чем обусловлена необходимость наличия двух частей статьи фактически с аналогичным содержанием. Права общественных объединений и иных организаций определены гораздо шире, чем права лиц, участвующих в профилактике; с учетом того факта, что последнее – более широкое понятие, не понятно, чем обусловлено данное законодательное решение. Если законодатель предполагал выделить права граждан как лиц, участвующих в профилактике, и соответствующих общественных объединений и иных организаций, на наш взгляд, было бы более логичным четко обозначить это в тексте статьи, изменив в ч. 2 ст. 13 словосочетание «лица, участвующие в профилактике» на слово «граждане». Нуждается в конкретизации и сам перечень прав, реализуемых гражданами, общественными объединениями и организациями.

По сути, Федеральный закон N 182-ФЗ предоставляет лицам, участвующим в профилактике, вне зависимости от их вида, право на участие в «правовой просветительской» деятельности, а также в деятельности по оказанию различного рода социальной помощи как лицам, совершившим противоправные деяния, так и реальным (потенциальным) жертвам.

Их содержание в общем виде раскрыто в тексте анализируемого закона. Для раскрытия содержания иных прав, предоставленных гражданам, общественным объединениям и т.д., необходимо обращаться к положениям иных нормативных правовых актов. В связи с этим вновь возникает вопрос о соотношении норм ранее принятых нормативных правовых актов с нормами общего профилактического закона.

В частности, обратившись к тексту Федерального закона от 24 июня 1999 г.

N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в ред. от 24 апреля 2020 г.), можно увидеть, что термины «субъекты профилактики», «лица, участвующие в профилактике» в нем не используются, а в числе тех, кто включен в систему профилактики согласно ст. 4, общественные объединения, волонтеры отсутствуют.

Согласимся с тем, что существуют такие различные формы участия граждан в предупреждении преступности, как сообщение об известных фактах совершения различных преступлений, осуществление комплекса воспитательных и учебных мероприятий, создание в обществе атмосферы спокойствия [4, c. 72].

Говоря о реально осуществляемой представителями общественности деятельности по предупреждению (профилактике) преступности, полагаем возможным выделить несколько ее направлений:

• 1)    участие общественности в охране общественного порядка как традиционное направление, характерное для нашего общества и государства;

• 2)    общественный контроль за деятельностью учреждений уголовно-исполнительной системы, полиции;

• 3)    участие добровольцев в процессе социальной адаптации и ресоциализации осужденных.

Представляется, что наиболее урегулированным в правовом плане в настоящее время плане является участие граждан в охране общественного порядка, однако и здесь имеются недостатки, о которых нельзя не сказать.

Граждане могут непосредственно участвовать в названном виде деятельности согласно ст. 1 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее по тексту – Федеральный закон N 44-ФЗ). Кроме того, этот же закон определяет, что они могут помочь в поиске лиц, которые пропали без вести, быть внештатными сотрудниками полиции, а также членами народных дружин, общественных объединений правоохранительной направ- ленности (далее по тексту – общественное объединение).

Не вызывает сомнения, что в настоящее время у общественных объединений и граждан имеется возможность, основанная на нормах действующего законодательства, участия в деятельности по предупреждению (профилактике) преступности: казачьи формирования, народные дружины, оперативные отряды и отряды содействия полиции, содействие на возмездной и безвозмездной основе со стороны отдельных граждан.

Согласно ч. 3 ст. 11 Федерального закона N 44-ФЗ основными направлениями деятельности общественных объединений правоохранительной направленности являются содействие ОВД (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка, участие в предупреждении и пресечении правонарушений, распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах.

Абсолютно так же в законе определены основные направления деятельности народных дружин. Имеется только одно дополнение про участие в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций (ч. 6 ст. 12 Федерального закона N 44-ФЗ).

Кроме того, можно назвать некоторые дополнительные отличные признаки:

• 1)    в народной дружине есть членство, в объединении – нет;

• 2)    объединения могут действовать без образования юридического лица;

• 3)    объединения могут быть созданы по месту жительства, работы или учебы граждан.

Частично согласимся с тем, что эти отличия носят весьма прозрачный характер, и, по сути, необходимость в разграничении данных форм отсутствует, поскольку их функции, порядок деятельности, полномочия, порядок образования являются похожими [3]. Кроме того, в соответствии со ст. 7 Федерального закона N 44-ФЗ ведется единый реестр данных форм участия общественности в анализируемом виде деятельности в субъекте Российской Федерации. Анализ правоприменительной практики показывает, что в количественном отношении в субъектах Российской Федерации преобладают народные дружины. При этом также очевидно, что Федеральный закон N 44-ФЗ в большей степени регламентирует деятельность народных дружин, этому посвящены ст. 12-24 закона (а всего в законе 28 статей).

В научной литературе было отмечено, что в отличие от аналогичных объединений, которые существовали в советские времена, современные их аналоги ограничены в возможности использования принудительных методов, это делает их деятельность неэффективной. Основным инструментом воздействия на преступника у данных аналогов является убеждение [1, с. 20].

Соответствует ли это утверждение действительности?

Отметим, что ч. 1 ст. 5 Федерального закона N 44-ФЗ предусматривает положение, в соответствии с которым граждане, которые участвуют в этой деятельности, не вправе делать то, что отнесено к исключительной компетенции правоохранительных органов. Однако имеется исключение из этого правила, которое относится только к народным дружинникам. Так, в соответствии со ст. 17 Федерального закона N 44-ФЗ они обладают целым рядом прав, в том числе требовать от граждан и должностных лиц прекратить противоправные деяния, принимать меры по охране места происшествия, оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей в анализируемой сфере, применять физическую силу в случаях и порядке, предусмотренных законом, осуществлять иные права, предусмотренные законодательством. Согласно ч. 1 ст. 25 рассматриваемого закона им фактически предоставлено право предъявлять законные, обязательные для исполнения требования о прекращении противоправных действий. Правда, в данной статье речь идет о предоставляемых им правовых гарантиях.

Соответственно, мы можем с уверенностью утверждать, что их права в действующем законодательстве определены достаточ- но широко, и для этого есть все основания. Очевидно, что, несмотря на четкую регламентацию деятельности ОВД отечественным законодательством и наличие у них широких полномочий, существует объективная невозможность проследить за всеми преступными проявлениями на всей территории муниципального образования на круглосуточной основе. Например, в частном секторе, к которому можно отнести частные дома, дачные участки, гаражные кооперативы и т.п. [5, с. 253-254]. Аналогичным образом может быть затруднено проведение мероприятий по профилактике преступлений, совершаемых в подъездах домов, поскольку они не включены в маршрут патрулирования наружных нарядов полиции. Кроме того, невозможно предотвратить силами наружных нарядов полиции преступления, совершаемые в торговых центрах, магазинах, кафе и т.д., т.к. эти помещения не входят в маршрут патрулирования этих нарядов и обслуживаются частными охранными предприятиями. Таким образом, предотвращение преступлений на территории данных объектов требует активности со стороны граждан и соответствующих общественных объединений.

Однако, на наш взгляд, их возможности не всегда оцениваются надлежащим образом со стороны правоохранительных органов. Частичным подтверждением этого является проведенный нами анализ информационноаналитических записок к отчетам начальников ГУ МВД России по субъектам Российской Федерации о проведенной на территории субъекта Российской Федерации работе.

Так, в записке начальника УМВД России по Калининградской области за 2020 год1 вообще ничего не говорится о сотрудничестве ОВД с подобными общественными объединениями, хотя на сайте УМВД России по Калининградской области размещена подробная информация о деятельности Обще- ственного совета и о возможностях участия граждан в охране общественного порядка2. Граждане могут получить информацию о том, в каких формах они могут принять участие в охране общественного порядка, как вступить в народную дружину, и другую значимую информацию. Однако такую информацию размещают далеко не все ГУ МВД по субъектам Российской Федерации. Например, подобная информация не содержится на сайте ГУ МВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, размещена лишь информация о деятельности Общественного совета. Конечно же, это не говорит о том, что такая работа не проводится. Однако, на наш взгляд, отсутствие подробной информации о состоянии взаимодействия органов внутренних дел с представителями общественности, о народных дружинах, действующих на территории региона, является одним из факторов, не способствующих повышению активности граждан в деятельности по профилактике преступности.

Конечно же, не во всех субъектах Российской Федерации ситуация одинакова. Так, на сайте ГУ МВД по Кемеровской области размещена достаточно подробная информация об участии представителей общественности в охране общественного порядка. В частности, указано, что в 2020 году из местных бюджетов казачьим обществам в ряде муниципальных образований были перечислены денежные средства в размере более 9,3 млн руб. Таким образом, муниципалитеты финансируют подобную деятельность. В реестре данного субъекта Российской Федерации зарегистрированы 128 народных дружин и 9 общественных объединений правоохранительной направленности. Общая численность дружинников составила 2564 человека. В целом с участием граждан были задержаны 344 преступника, пресечены 7473 правонарушения, в том числе народными дружин- никами – 6873. В результате принимаемых мер преступность снизилась как в общественных местах (-8,4% в 2020 г. по отношению к 2019 г.), так и на улице (-14,7% в 2020 г. по отношению к 2019 г.)3.

На сайте ГУ МВД по Кемеровской области также размещена информация о народных дружинах, действующих на территории региона4.

На сайте ГУ МВД по Красноярскому краю отражена следующая информация о сотрудничестве ОВД с общественностью. На территории Красноярского края в 2020 г. было реализовано следующее:

• 1)    поощрение 330 граждан за содействие ОВД на сумму 990,0 тыс. рублей;

• 2)    проведение конкурса «Лучший народный дружинник Красноярского края», в котором победу одержали 9 дружинников по 3 номинациям. Победителям были выплачены денежные премии;

• 3)    регулярное проведение имиджевых и профилактических мероприятий с участием членов общественных советов;

• 4)    посещение членами общественных советов 117 различных подразделений полиции, двух изоляторов временного содержания, по итогам которых были внесены предложения по улучшению качества их работы;

• 5)    осуществление совместно с представителями общественности мониторинга мест принудительного содержания. В 2020 г. были проведены 26 подобных проверок;

• 6)    проведение совместно с членами Общественного совета при ГУ МВД и ОВД мероприятий по профилактике хищений денежных средств с банковских карт граждан,

совершаемых с использованием информационно-телекоммуникационных технологий;

• 7)    пропагандирование представителями общественности безопасности дорожного движения;

• 8)    проведение на постоянной основе работы по патриотическому и законопослушному воспитанию подростков, повышению их интереса к деятельности полиции, в том числе по профилактике употребления психоактивных веществ в школах и средних профессиональных учебных учреждениях края.

Благодаря принимаемым мерам в 2020 г. в Красноярском крае отмечалось снижение преступности в общественных местах (-7,8% к 2019 г.). Аналогичная ситуация фиксировалась на улицах, где количество преступлений в 2020 г. сократилось на 11,2% по отношению к 2019 г.5

В Красноярском крае на 1 января 2021 г. были созданы и внесены в реестр данного субъекта Российской Федерации 76 народных дружин и одно общественное объединение. В 2020 г. с участием дружинников были задержаны 23 преступника, пресечены 1347 административных правонарушений. За активное содействие в охране общественного порядка 286 дружинников были поощрены на сумму 858 тыс. рублей6. На сайте ГУ МВД по Красноярскому краю размещена подробная информация о народных дружинах и народных дружинниках с контактными телефонами7. При этом отметим, что, например, в Кемеровской области – Кузбассе были внесены в реестр значительно больше данных формирований. Однако представляется, что дело здесь не в количестве, а в качестве осуществляемой работы. Перед регионами не должна ставиться задача регистрации как можно большего количества подобных объединений, граждан необходимо стимулировать к участию в деятельность работоспособных формирований.

Учитывая сказанное, полагаем, что сотрудничество ОВД с общественностью нуждается в своеобразной популяризации. На наш взгляд, в настоящее время не ведется активная работа по стимулированию участия представителей гражданского общества в рассматриваемом виде профилактической деятельности. В СМИ практически не распространяется информация о предупредительной деятельности общественных формирований, отдельных граждан, не приводятся положительные примеры такого участия, а, наоборот, широко обсуждаются примеры, когда активная гражданская позиция привела определенного гражданина к негативному результату (оскорблениям в его адрес, причинению вреда здоровья различной степени тяжести, задержанию и дальнейшему осуждению за превышение пределов необходимой обороны и т.д.).

Представляется, что, в частности, на сайтах всех ГУ МВД субъектов Российской Федерации без исключения должна быть размещена подробная и конкретная информация о том, каким образом можно вступить в ряды народных дружин (иных предусмотренных в настоящее время законодательством общественных объединений).

Возможности осуществления общественного контроля гражданами и общественными объединениями регламентированы действующим законодательством. Так, в частности, согласно ст. 50 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 21 декабря 2021 г.) этими полномочиями наделены следующие субъекты: Общественная палата РФ, общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий.

Общественные советы образуются при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и при территориальных органах, в соответствии с положениями об этих советах осуществляют контроль за деятельностью полиции. Статья 9 Федерального закона «О полиции» озаглавлена «Общественное доверие и поддержка граждан». Данные обстоятельства, по обоснованному мнению А.В. Безрукова, И.В. Тепляшина, достаточно ясно демонстрируют краеугольную «общественную» составляющую в правоохранительной деятельности, но при этом институт общественного контроля в целом может быть поднят на более высокую ступень своего действия [2, с. 86]. Возможности общественного контроля в настоящее время явно реализуются не в полном объеме, не во всех субъектах Российской Федерации практика одинакова. Это также следует из приведенных нами выше примеров.

Деятельность волонтеров и организаций соответствующего профиля регламентирована в настоящее время Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ (ред. от 8 декабря 2020 г.) «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)». Добровольцы-волонтеры и организации волонтерского профиля могут оказывать содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, принимать участие в исправлении осужденных. Отметим, что территориальными органами ФСИН России на постоянной основе осуществляется взаимодействие с различными волонтерскими организациями.

Согласно сведениям С.Л. Бабаяна, Н.В. Ольховика, С.А. Фадеевой, И.А. Лат-киной, Л.П. Питкевич в настоящее время заключены более 70 соглашений о взаимодействии с региональными центрами Ассоциации волонтерских центров, 76 соглашений с региональными центрами Национальной родительской ассоциации и 572 – с добровольными (волонтерскими) движениями и молодежными общественными объединениями [6, с. 506]. Тем не менее не вызывает сомнения тот факт, что добровольческая (волонтерская) деятельность также нуждается в настоящее время в популяризации.

Настораживающей является тенденция во многом безразличного отношения общества и отдельных граждан к преступным и иным антиобщественным проявлениям. Представляет- ся, что «лица, участвующие в профилактике», фактически не участвуют в работе по правому просвещению (правовому информированию) (Федеральный закон N 182-ФЗ), а также редко информируют ОВД и другие правоохранительные органы о ставших им известных фактах совершения правонарушений.

Несомненно, государство не может и не должно навязывать представителям общественности какие-то готовые и, возможно, удобные исключительно ему формы участия в профилактической деятельности, оно может лишь направлять и стимулировать общественную активность. Привлечение общественности к этой деятельности является одним из важнейших направлений деятельности государства по профилактике преступности.

Несмотря на то, что отдельные аспекты участия общественности в предупреждении преступности закреплены в действующем профилактическом законодательстве, системной правоприменительной практике препятствуют несовершенная нормативная правовая база, «разбросанность» профилактических норм по различным нормативным правовым актам.

Соответственно, эта «база» нуждается в корректировке. Для этого, на наш взгляд, необходимо сделать следующее.

• 1.    Скорректировать нормы, содержащиеся в общем профилактическом законе. Так, нуждается в изменении ст. 13 Федерального закона N 182-ФЗ, которую мы предлагаем изложить в следующей редакции:

• 2.    Лица, участвующие в профилактике правонарушений, обладают в пределах своей компетенции следующими правами:

«1. Лица, участвующие в профилактике правонарушений, вправе участвовать в профилактике правонарушений в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

• 1)    осуществляют правовое просвещение (правовое информирование);

• 2)    участвуют в деятельности по социальной адаптации, ресоциализации, социальной адаптации, оказанию помощи лицам, пострадавшим от правонарушений (подверженным риску стать таковыми);

• 3)    участвуют в мероприятиях по охране общественного порядка и других социально значимых мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• 4)    оказывают содействие правоохранительным органам и иным субъектам профилактики правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• 5)    реализуют иные права в сфере профилактики правонарушений».

• 2.    Изменить наименование ст. 4 Федерального закона N 120-ФЗ на следующее: «Субъекты профилактики и лица, участвующие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», определив их перечень в тексте статьи.

• 3.    Рассмотреть возможность исключения из текста Федерального закона N 44-ФЗ понятия «общественные объединения правоохранительной направленности» как дублирующей категории.

Представляется также, что участие общественности в предупреждении преступности нуждается в элементарной популяризации, ведь при наличии самой совершенной правовой базы нельзя будет ожидать какого-либо существенного прорыва в этой области без изменения правосознания людей.