Признаки исполнительной власти и ее разграничение на разных территориально-публичных уровнях

Институту публичной власти посвящено немало трудов. Вместе с тем при рассмотрении этого понятия с точки зрения разных уровней публичной власти возникают вопросы, требующие дополнительного осмысления, с учетом принятия поправок в Конституцию России [1]. Так, Ю.М. Козлов рассматривает исполнительную власть в качестве специфического проявления государственной власти, с которым связываются, «во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата (органы государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, прямая направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни» [1, с. 8]. Согласно другой точке зрения (автор – Ю.Н. Старилов) исполнительная власть – «деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально создан- ными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции» [3, с. 88]. При этом исполнительной власти присущи следующие основные признаки: исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно; это самостоятельный вид государственной власти; осуществляется органами исполнительной власти; из ч. 3 ст. 11 Конституции России вытекает единство исполнительной власти; этот вида публичной власти имеет подзаконный характер; наличие юридической ответственность за управленческие решения, а также за административные акты [3, с. 89-96].

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Ю.Н. Старилов акцентирует внимание на «управлении» как выражении сущностной основы исполнительной власти. В свою очередь, К.С. Бельский понимает исполнительную власть как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение» [4, с. 24] и выделяет такие признаки исполнительной власти как: наличие системы органов государственного и муниципального управления (внешний организационный фактор); наличие государственной службы (внутренний служебный фактор); использование органами и должностными лицами государственновластных полномочий; возможность использования мер административного принуждения; опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.); универсальность исполнительной власти [4, с. 26-29]. Согласно еще одной позиции исполнительная власть – это ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства и самостоятельной реализации государственновластных полномочий исполнительнораспорядительного характера [5, с. 31].

По мнению Д.Н. Бахраха, исполнительная власть – это административная власть, при этом «административную власть можно трактовать в двух аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих» [6, с. 8]. К основным признакам исполнительной власти Д.Н. Бахрах относит: вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность; ее предметный, непосредственный характер; ее исполнительнораспорядительный характер; принудительность; особый субъект – единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация; подзаконность; подконтрольность; осуществление большим числом служащих [6]. Согласно еще одной точке зрения исполнительная власть определяется независимая в границах принципа разделения властей ветвь государственной власти, отличительной чертой которой является всеобъем- лющий, предметный и организационный характер, структурированность в целостную систему органов, которые, в свою очередь, обеспечивают исполнение нормативных правовых актов в установленной форме, порядке и методами в пределах собственных полномочий [7, с. 52].

Как видно, в приведенных позициях немало различий. И такое разнообразие подходов может быть связано с отсутствием однозначного понимания государственной власти в целом. На этом аспекте здесь акцента не делается, поскольку он сам по себе весьма обширный и сложный, и заметим лишь, что наиболее распространенное понимание государственной власти связывается с волевым отношением, которое, в свою очередь, носит скорее политологический, чем институциональный характер, и вряд ли может найти свое отражение в норме закона [8, с. 95]. В этом контексте следует отметить, что большинство авторов, говоря об институте исполнительной власти, имеют в виду только государственную исполнительную власть, упуская из виду муниципальную исполнительную власть, несмотря на то, что местное самоуправление также является публичновластной структурой, что следует из принятого еще в 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», вытекает из ч. 2. ст. 3 Конституции России, и эта же мысль заложена в принятом в 2003 г. и пока еще действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 1) [9]. При этом в совокупности муниципальная исполнительная власть превосходит по численности публичных служащих федеральные и региональные структуры.

Исходя из этого, ряд авторов совершенно справедливо ставили вопрос о необходимости разработки концепции социально единой публичной власти как власти народа на различных уровнях ее осуществления [10, с. 290292], и на каждом уровне такая власть имеет свои полномочия, разумеется, это касается и исполнительной власти. Такая постановка вопроса обосновывается тем, что местное самоуправление и государство тесно связаны, представляя два вида властной организации общества. У них имеется ряд объединяющих черт, которые не присущи никаким другим видам общественной власти. Во-первых, и местная, и государственная власть организованы по территориальному признаку. Во-вторых, и местное самоуправление, и государство реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия. В-третьих, только местное самоуправление и государство могут устанавливать налоги и сборы. В-четвертых, только местная власть и государство способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты [11, с. 9].

Очевидно, то обстоятельство, что в литературе при анализе института исполнительной власти нередко упускался из виду муниципальный уровень, отчасти объясняется доминирующей теоретической базой, сложившейся еще в СССР, где не было института местного самоуправления в его нынешнем виде, и многие ученые по инерции имели в виду государственную исполнительную власть, включая ее нижний уровень - местные Советы. Кроме того, данный вопрос традиционно относится к предмету административного права, где инерция предшествующих «советских» подходов также очень сильна, а в муниципальном праве данная проблематика еще не находит достаточного освещения. И не случайно, даже в настоящее время многие студенты-юристы затрудняются с вопросом о том, являются ли органы местного самоуправления органами публичной власти. Между тем в силу конституционных норм в российском государстве фактически закреплено существование двух форм единой публичной власти, имеющей своим источником народ, - государственной власти (на федеральном и региональном уровнях), а также муниципальной власти, не входящей в систему государственных органов. Именно принцип организационного обособления местного самоуправления от государственной власти призван обеспечить возможность муниципальным образованиям самим определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Здесь, с одной стороны, местное самоуправление представляет собой форму административной организации системы жизнеобеспечения на местном уровне, и в этом оно сходно с государственной властью; с другой стороны, метод децентрализации системы управления в стране, призванной повысить эффективность механизма реализации интересов населения - жителей муниципальных образований, сходен с федеральным распределением полномочий между органами государственной власти, но не является таковым в силу самостоятельности местного самоуправления [11, с. 9]. Сходными являются и признаки исполнительной власти.

Соответственно, исполнительная власть, будучи одной из ветвей публичной власти, функционирует на всех трех уровнях публичной власти (федеральном, региональном, муниципальном). И в этом смысле исполнительная власть на всех уровнях обладает рядом общих и особенных признаков. Общими признаками являются: наличие специального аппарата управления, работающего на профессионально-штатной основе; осуществление властной деятельности в непрерывном (постоянном) режиме; подзаконный характер деятельности; определенный в нормах права статус, в том числе прядок формирования; юридическая ответственность за принимаемые решения и их последствия; обеспеченность материальными, финансовыми, информационными и иными ресурсами; полномочия принимать решения, имеющие обязывающий характер; универсальность выполняемых задач. Муниципальная исполнительная власть имеет свои особенности, которые обусловлены относительно небольшим масштабом обслуживаемой территории и проявляются прежде всего в том, что ее правовой статус закрепляется в уставе муниципального образования, она имеет ограниченный круг задач, сравнительно небольшой штат, особенно на уровне поселения, и не имеет структур по реализации принуждения (в последние годы по указанным направлениям были приняты новые правовые нормы, и в литературе уже имеются публикации, в которых находя отражение проблемы регулирования, структурирования и деятельности исполнительной власти [12-16 и др.]).

Такого рода суждения публиковались еще с 1990-х гг., когда уже стало видно, что избранная после распада СССР и закрепленная конституционно модель местного самоуправления по европейскому вектору в условиях российской реальности не срабатывает. Неод- концепцию законопроекта следует отметить, нократно как в литературе, так и специалистами (в том числе губернаторами) ставился вопрос о том, что при решении общих задач (в сфере образования, здравоохранения и др.) жесткая отграниченность исполнительных структур местного самоуправления и органов госвласти (прежде всего – региональной) лишь мешает делу. Но только в 2020 г. были приняты известные конституционные поправки, которые привнесли новые направления в дальнейшее стратегическое развитие российского общества и государства, хотя, конечно, это решение запоздало по меньшей мере на пятнадцать лет.

На основании конституционных поправок был разработан и внесен в ГД ФС РФ (в декабре 2021 г.) проект нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [12], который должен заменить упомянутый выше ФЗ 2003 г. При поддержке общей что вопрос о структурировании исполнительной власти с точки зрения соотношения регионального и муниципального уровней, как представляется, требует иного решения, в частности, целесообразно, чтобы главам му- ниципальных и городских округов являлись представители исполнительной власти субъекта Федерации, назначаемые губернатором (как вариант – с согласия законодательного органа). А право на местное самоуправление граждане смогут реализовать в поселениях и внутригородских районах, где в структуре органов местного самоуправления будут предусмотрены и исполнительные органы (местные администрации), которые, к тому же, целесообразно формировать на коллегиальной основе, как это было в Российской империи и в СССР – это не только повысит эффективность муниципального управления, но и позволит в большей степени соблюдать исторические традиции.