Признаки публичной власти в практике Конституционного Суда Российской Федерации

В теории государства и права общепризнанным является довод, что в процессе государствообразования из общества выделяется особая социальная группа людей, ведущих общие дела общества на началах профессионализма, денежного содержания и организационно-финансового обеспечения. В конституционном праве понятие и признаки публичной власти не были специальным предметом изучения. Новый этап рассмотрения темы публичной власти пришелся на начало 1990-х годов. Появились разные подходы к интерпретации ст.ст. 10, 130-133 Конституции РФ о самостоятельности органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, наличии у них права иметь собственный местный бюджет, местные налоги и сборы, права на судебную защиту местных интересов. Дискуссионным являлся вопрос о понятии и признаках публичной власти.

Впервые Конституционный Суд РФ обратился к данной теме в Постановлении № 1-П от 24.01.1997 [1], в котором признал неконституционной (ущемляющей самостоятельность местного самоуправления) практику назначения сельских и поселковых должностных лиц районным Советом депутатов по представлению главы администрации в соответствии с Законом Удмуртской республики. В Постановлении был сформулирован ряд признаков публичной власти, затрагивающих статус и компетенцию государственных и муниципальных органов:

• 1)    их деятельность выступает в равной мере формой осуществления власти;

• 2)    их власть является публичной, т.е. направленной на представительство интересов больших территориальных сообществ людей;

• 3)    объем их компетенции при решении задач различается.

Анализ Постановлений КС РФ позволяет утверждать, что изложенные выше идеи получили развитие через формулирование Конституционным Судов РФ концепции уровней публичной власти: так, в Постановлении № 17-П от 10.06.1998 [2] обозначены самостоятельные государственный уровень и уровень местного самоуправления, существующие как форма проявления народовластия. Примечательно, что в конце XX в. при раскрытии проблемы публичной власти российское конституционалисты ссылались на уровни публичной власти, административисты – наличие субъекта права, наделенного публично-властными полномочиями и функциями [3, с. 9]. На наш взгляд, это показывает, что проблема определения признаков публичной власти находилась в стадии первоначальной научной разработки, имело место разное понимание её содержательных признаков.

Отметим, что Конституционный Суд РФ не ограничивался указанием на уровни публичной власти, а определял и их соот- ношение. Так, в Определении № 129-О-П от 01.03.2007 [4] отмечено, что формулировка «нижестоящие уровни публичной власти», означает не иерархическое подчинение государственной власти, а наличие собственной компетенции на местной территории по решению вопросов местного значения. Следовательно, особенность местной публичной власти состоит именно в максимальной близости и доступности муниципального управления для населения.

Ранее высказанные подходы к признакам публичной власти были обобщены Конституционным Судом РФ в известном научному сообществу Заключении № 1-З от 16.03.2020 [5]:

• 1)    конструкция единой системы публичной власти органично вытекает из главы 1 Конституции РФ;

• 2)    функциональный аспект единой системы публичной власти выражен в согласованном действии всех уровней во имя благополучия страны и интересов граждан, выполнения публично значимых задач и функций;

• 3)    взаимодействие уровней публичной власти осуществляется по схеме «функциональное – организационное – финансо-

• вое».

На наш взгляд, последовательно выделенные Конституционным Судом РФ признаки публичной власти презюмируют единую модель публичного управления на территории России. Например, актуален вопрос о выстраивании законодательств новоприсоединенных территорий: на момент вхождения в состав РФ Донецкая и Луганская народные республики имели собственное законодательство и правовую систему, а Херсонская и Запорожская области развивались исключительно на основе украинского законодательства [6, с. 32].

Таким образом, в актах Конституционного Суда РФ отражена эволюция научных и судебных идей о признаках и понятии публичной власти, что является важным фактором совершенствования конституционного законодательства.