Проблема легитимности ведомственных правовых актов в рамках нормотворческого процесса ОВД РФ

Вопрос легитимности ведомственных нормативно-правовых актов регулярно привлекает внимание ученых правоведов. Это обусловлено тем, что он затрагивает проблему гарантии гражданских и человеческих прав и свобод, отраженных в Конституции РФ.

Актуальность обозначенной темы настоящего исследования вызвана рядом обстоятельств, к числу которых относится малая исследованность проблемы, наличие огрехов в ведомственном правотворческом процессе, а также превышение со стороны руководства ведомственных структур в рамках нормотворчества своих компетенций, что отражается на легитимности принимаемых им документов.

Поддержание правопорядка в обществе всегда выступало в качестве первоочередной цели органов государственной власти, представляя собой основу отправления закона. Мы знаем, что основной признак государства, которое является политическим институтом, связан с правовым регулированием, регламентацией всех сфер жизни общества посредством правотворчества. В рамках данных процессов принимают активное участие все органы государственной власти, в числе которых важное значение придается разным ведомствам, к которым также относятся органы внутренних дел, формирующим нормативно-правовые акты, направленные на регулирование общественных отношений.

Ведомственные органы власти в рамках процесса нормотворчества выступают в качестве основных посредников от норм закона до его объектов, конкретизируя правовые нормы.

Это подтверждается тем, что в условиях современности изменился подход к механизму ведомственного нормотворческого процесса, на основании чего по-иному воспринимаются его итоги - нормативноправовые акты. В настоящее время основная нагрузка на осуществление гражданских прав и свобод легла на органы исполнительной власти, которые, в свою очередь, ее реализую с помощью правотворчества. Это способствует также т.н. «разгрузке» закона как такового от деталей «технологического» порядка1.

Стоит отметить особенность существующей модели правового механизма в России, согласно которой существующие законы не работают в большинстве случаев «напрямую», они конкретизированы и детализированы подзаконными ведомственными актами. Выявленное обстоятельство свидетельствует о взаимообусловленности Закона и нормативно-правовых актов, т.к. последние принимаются на основе первого, уточняя его. Фактически ведомственные нормы права выступают в качестве производных Закона, т.е. актов развивающего нормотворчества, и они не могут противоречить ему.

В данном случае мы говорим, в первую очередь, об исполнении определенной нормы закона в отношении конкретной ситуации, конкретных отношений. Так, например, для исполнения Федерального закона РФ от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» были внесены изменения в «Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД РФ»2.

На основании выявленного факта можно говорить о том, что ведомственные акты основываются на Законе или для его исполнения. Но это не означает, что первые обладают меньшей юридической силой. В отечественном праве существует доктрина непротиворечивости ведомственных нормативно-правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству.

Однако бывают ситуации, когда некоторые ведомственные нормативно-правовые акты соответствуют нормам федерального законодательства, но в них прослеживается противоречие конституционным положениям. Данная проблема должна устраняться Конституционным Судом РФ. Лучший вариант – соблюдение со стороны законодателя требований правотворческого процесса, которые закреплены в действующем нормотворчестве министерств. В качестве примера следует привести Приказ МВД РФ от 27.07.2003 № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».

Но не всегда ведомственные акты представляют собой образец законности, т.к. в них закреплены меры, которые оказывают влияние на ограничение законных прав, свобод и интересов человека и гражданина. Такое может проявляться при упорядочении взаимодействия министерского аппарата и общества, в рамках которого первый «тянет одеяло на себя», создавая себе комфортную среду, нанося урон действующему Закону.

В рамках проведенного анализа действующего российского законодательства, в частности ведомственных правовых актов ОВД РФ, была установлена нестабильность правовой системы. Так, например, Правила подготовки ведомственных нормативных правовых актов и их государственной регистрации содержат запрет на оформление ведомственных нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм.

Но рядом ведомств, в т.ч. МВД РФ, издаются нормативные акты в форме писем1.

Однако, то, что данные акты зарегистрированы и официально опубликованы, дают нам понимание того, что выбранные формы правовых предписаний правильные. Это также отражено в Положении о МВД РФ, согласно которому глава МВД России располагает правом принятия нормативных актов в таких формах, как приказ, положение, наставление, инструкция, правила, устав и иные нормативные акты. Последние свидетельствуют о том, что МВД России может принимать акты, имеющие нормативное содержание, например, письма.

В условиях современной модернизации механизма правового регулирования отмечаются ситуации, связанные с отсутствием легитимности ряда ведомственных нормативно-правовых актов. Признание их недействительности обусловлено тем, что установленные в них нормы вступают в противоречие с Законом, который обладает большей в сравнении с ними юридической силой. Важно отметить, что законность ведомственных актов связана с соблюдением со стороны нормодателя всех этапов процесса нормотворчества.

Проведенный с нашей стороны анализ ведомственных нормативноправовых актов показал, что их нелегитимность может выражаться в актах, имеющих ничтожный, оспоримый и дефектный характер. Если мы говорим о нелегитимных актах ОВД РФ, то стоит отметить, что к ничтожным актам, которые могут быть отменены вышестоящими инстанциями, следует отнести п.7 ч.3 ст. 82 Федерального закона «О полиции», которая не соответствует Конституции РФ и отменена Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.11.2014 г. № 29-П.

Оспоримые акты могут отменяться частично или полностью. Дефектные же акты содержат ошибки в применении терминов, орфографические и пунктуационные недочеты, порождающие недопонимания. Подобные огрехи могут быть исправлены технически.

Важно указать, что проблема легитимности ведомственных актов, в том числе нормативно-правовых актов органов внутренних дел РФ, может быть решена посредством внедрения модели иерархии нормативных актов в рамках действующего законодательства России. В соответствии с ней, конституционное законодательство должно отражать человеческие и гражданские права и свободы, которые общепризнанны на международноправовом уровне. В свою очередь, федеральное законодательство, которое имеет высшую юридическую силу, должно быть направлено, в первую очередь, на конкретизацию конституционных положений.

Нормы подзаконных актов должны осуществлять детализацию и конкретизацию действующих законов, формируя условия их осуществления. А ведомственные нормативно-правовые акты должны включать в себя основные условия и технологии осуществления норм высших органов власти в государстве.

Таким образом, мы считаем, что применение этих условий в рамках нормотворческого процесса может выступать в качестве одного из элементов системы гарантий законности ведомственных нормативных актов.