Проблема ограничения компетенции прокурора при выявлении способствующих нарушениям причин и условий, которые связаны с ведомственным контролем

В Российской Федерации прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими следствие и дознание, является одним из основных направлений деятельности прокуратуры, позволяет воздействовать на правоотношения, складывающиеся в уголовнопроцессуальном поле деятельности правоохранительных органов, обеспечивая законность, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

С учетом накопленного колоссального опыта надзорной деятельности Генеральной прокуратурой Российской Федерации на сегодняшний день издан ряд организационнораспорядительных документов, регламентирующих порядок реализации прокурорами полномочий, которые закреплены в Уголовнопроцессуальном кодексе Российской Федерации.

Определяясь поставленными перед прокурором задачами, его деятельность, прежде всего, направлена на выявление нарушений, их анализ, принятие мер реагирования с целью их устранения. На практике основная масса выявляемых на досудебной стадии нарушений связана с: несоблюдением порядка регистрации сообщений о преступлениях; вынесением органами предварительного расследования необоснованных поста- новлений по материалам дослед-ственных проверок и по уголовным делам; несоблюдением требований закона при проведении проверочных мероприятий, а также следственных и процессуальных действий; несоблюдением прав и законных интересов граждан и организаций; несоблюдением разумных сроков досудебного производства.

О типичности нарушений, их повторяющемся характере свидетельствует в том числе их классификация в прокурорской статистической отчетности, а также приведенные в информационных письмах и обзорах Генеральной прокуратуры Российской Федерации результаты регулярно проводимых обобщений.

Кроме того, характеру нарушений, их классификации, методикам выявления и пресечения уделено существенное внимание в многочисленных научных трудах.

Несмотря на прилагаемые прокурорами и научным сообществом усилия по обеспечению законности на досудебной стадии, количество допускаемых органами предварительного расследования нарушений из года в год не сокращается. Так, согласно статистическим данным об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, в 2019 году прокурорами всех уровней выявлено 5 139 782 та- ких нарушения, в 2020 году — 5 086 896, в 2021 году — 5 172 6091.

При таких обстоятельствах представляется важным и необходимым выработать решения, которые позволят изменить сложившуюся ситуацию, повысить эффективность принимаемых прокуратурой мер на пути к достижению поставленных перед прокурорами в части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Основная часть

Важно отметить, что прокурор не является первой инстанцией, перед которой стоит задача выявить допущенные дознавателем либо следователем нарушения, а также установить их причины и условия. В первую очередь это обязанность руководителей органов предварительного расследования, которыми осуществляется непосредственный контроль за их работой.

В целом контроль — это реализуемая функция специальных уполномоченных на то субъектов, включающая в себя проверку соответствия проверяемых процессов их нормативным описаниям, предоставляющая контролирующим субъектам право выявлять, констатировать, оценивать выявленные нарушения, принимать непосредственные меры по их устранению, а в дальнейшем — меры дисциплинарного воздействия к лицам, допустившим такие нарушения [1].

В органах предварительного расследования обязанности по осуществлению контроля за их деятельностью возложены на руководителей уголовно-процессуальным законодательством    и    организационно распорядительными документами, к числу которых относится, к примеру, совместное указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 275/36, СК России № 1/206, МВД России № 2/5443, МЧС России № 195, ФССП России № 1-у, ФСБ России № 21, ФСКН России № 4, ФТС России № 1081 от 03.06.2015 «Об организации прокурорского надзора и ведомственного контроля за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства». Дополнительно обязанности таких руководителей регламентированы указами Президента Российской Федерации и внутриведомственными организационно-распорядительными документами.

Названные руководители имеют более широкий спектр инструментов воздействия на дознавателей и следователей, чем прокурор, поскольку обладают также организационными и управленческими полномочиями как на стадии рассмотрения сообщений о преступлениях, так и на стадии расследования возбужденных уголовных дел.

Важность их деятельности отмечается рядом авторов научных статей, в том числе Дикаревым И.С.: «...процессуальная роль руководителя следственного органа возросла настолько, что без деятельного участия этого субъекта, то есть силами одного лишь следователя, произвести предварительное расследование в настоящее время попросту невоз- можно» [2, с. 65].

К примеру, названные руководители контролируют исполнение органами предварительного следствия обязанностей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 23.11.1998 № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», в том числе касающихся анализа следственной практики, организации и контроля результатов деятельности следователей, разработки и реализации мер по повышению качества и сокращению сроков производства расследования, внедрения положительного опыта, разработки современных методик расследования преступлений, обеспечения эффективной кадровой политики, подбора, расстановки и воспитания кадров, повышения их квалификации и профессионального мастерства.

Внутрисистемный контроль в органах государственной власти называется ведомственным, поскольку осуществляется сотрудниками самого ведомства по установленным в нем правилам. Он подразделяется на организационный и функциональный. Процессуальный контроль в следственных органах — это разновидность функционального контроля, объектом которого является собственно уголовно-процессуальная деятельность следователя. Деятельность следственного органа вне уголовно-процессуальной сферы является объектом организационного контроля [3].

Приведенное разделение относится и к органам дознания. Полномочия прокурора в отношении них несколько шире, чем в отношении органов следствия, однако на досудебной стадии они касаются только функционального контроля. При этом организационный контроль формально не входит в предмет надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.

Таким образом, руководители, в отличие от прокурора, могут воздействовать на эффективность работы следователей и дознавателей напрямую как процессуальными, так и непроцессуальными средствами — путем принятия решений и проведения мероприятий организационного характера.

Важность такой управленческой деятельности отмечает в своей научной статье Нечаев А.А.: «...расследование уголовных дел базируется на определенной организационно-управленческой основе, которая обеспечивает функционирование всей системы расследования. Для того чтобы вся многоуровневая система расследования функционировала и соответствовала требованиям уголовно-процессуального законодательства, институт процессуального руководства через уголовнопроцессуальную и организационноуправленческую деятельность руководителей следственных органов всех уровней направляет процесс расследования преступлений» [4, с. 20].

Должная организация любой целенаправленной совместной человеческой деятельности, эффективное управление ею являются первичными и приоритетными целями, поскольку это позволит качественно и своевременно распределять усилия, решать поставленные в рамках такой деятельности задачи, устранять имеющиеся недостатки. Если названные фундаментальные факторы отсутствуют, то борьба лишь с последствиями этого не позволит наладить работу.

Поскольку организация работы осуществляется руководителями в рамках ведомственного контроля, то представляется необходимым рассматривать два этих аспекта в качестве единого фактора.

О его влиянии на эффективность и законность расследования указывают в том числе положения части 4 статьи 6.1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, которыми запрещается обосновывать превышение разумных сроков осуществления уголовного судопроизводства обстоятельствами, связанными с организацией работы органов дознания и следствия.

Представляется, что законодатель тем самым обозначил приведенную причину затягивания сроков уголовного судопроизводства в качестве основной. Такой вывод не только следует из анализа приведенных положений уголовно-процессуального законодательства, но и содержится в методических материалах Генеральной прокуратуры Российской Федерации по обозначенному направлению надзора: «Отсутствие надлежащего ведомственного контроля со стороны должностных лиц органов предварительного следствия может привести к волоките. Основные причины этого явления, влекущего нарушение разумного срока уголовного судопроизводства, хорошо известны: несвоевременное проведение следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, неквалифицированное, неумелое планирование следствия по уголовным делам, ненадлежащее исполнение руководителями следственных органов полномочий, предоставленных им уголовно-процессуальным законодательством» [5, с. 82].

Однако необходимо признать, что указанная причина способствует не только волоките при расследовании, но и другим нарушениям уголовно-процессуального закона, что позволяет отнести её к числу основных.

О влиянии недостатков организации работы органов предварительного расследования на её результаты также упоминается рядом авторов в опубликованных научных статьях.

Так, Войтович А.П. отмечает, что одной из причин низкого качества расследования является отсутствие надлежащего ведомственного контроля со стороны начальников подразделений дознания и следственных органов, недостаточная реализация ими своих полномочий [6].

Цветков Ю.А. подтверждает наличие такого рода недостатков в деятельности Следственного комитета Российской Федерации, называя в их числе перегруженность бессмысленной работой (пересылкой обращений, составлением ненужных заключений и т.п.) в ущерб основной деятельности по управлению качеством предварительного следствия [3].

Обоснованный вывод о наличии прямой взаимосвязи между ростом числа нарушений закона и качеством ведомственного контроля содержится в научной статье Абдулазизова М.М.: «Увеличение количества нарушений закона, выявляемых и устраняемых прокурорами в ходе надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, а также частота удовлетворения поступающих прокурорам жалоб свидетельствует как об активизации надзорной деятельности последних, так и о недостаточной эффективности ведомственных механизмов контроля за процессуальной деятельностью, прежде всего следователей и дознавателей" [7, с. 124].

Считаю необходимым согласиться с указанными авторами, однако дополнительно проиллюстрировать влияние названного негативного фактора на состояние законности.

В 2022 году Восточно-Сибирской транспортной прокуратурой проверена эффективность ведомственного контроля в отделе дознания поднадзорного линейного управления МВД России на транспорте. По результатам проверки выявлены нарушения уголовно-процессуального законодательства. Кроме того, установлено, что имевшие место в подчиненных управлению отделах дознания случаи затягивания сроков расследования, принятия необоснованных процессуальных решений, в том числе повторного характера, имели место в связи с ненадлежащей организацией работы руководством.

Так, вопросы продления сроков по уголовным делам подразделений должным образом не контролировались; выездные ведомственные проверки проводились поверхностно; в условиях отсутствия в некоторых подразделениях необходимого количества дознавателей сотрудники управления для оказания практической помощи в командировки не направлялись; выявленные надзирающими транспортными прокурорами (на правах районных) нарушения не анализировались, а низкое качество подготовки информационно-методических документов не способствовало их устранению.

В адрес начальника линейного управления прокурором внесено представление, по результатам рассмотрения которого нарушения устранены, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности. Линейным управлением с учетом результатов прокурорской про- верки пересмотрен порядок осуществления ведомственного контроля за работой подчиненных отделу дознания подразделений, что позволило добиться повышения качества и эффективности расследования.

Необходимо отметить, что в данном случае проверка прокурором непроцессуальных документов линейного управления, касающихся организации работы, была обусловлена наличием причин и условий, на которые указывал характер конкретных нарушений уголовно-процессуального законодательства.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что руководитель органа предварительного расследования является первым должностным лицом, которое должно не только организовать работу подчиненных сотрудников, но и своевременно выявить в их деятельности нарушения уголовно-процессуального законодательства, а при необходимости принять меры дисциплинарного воздействия.

При таких обстоятельствах будет справедливым предположить, что все установленные прокурором нарушения попросту остались без внимания такого руководителя. Если мы говорим о нарушениях, которые приобрели уже системный характер, значит, руководитель органа предварительного расследования никаким образом не изменил подход к их выявлению и организации работы дознавателей либо следователей.

В статье 37 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации установлены пределы полномочий прокурора, которые позволяют ему проверять процессуальные документы с целью выявления нарушений. В случае обнаружения таковых он может направить в адрес руководителя органа расследования требование об их устранении либо внести представление.

Однако в представлении обязательно ставится вопрос об устранении не только самих нарушений, но и способствовавших им причин и условий. Логичный, обоснованный вывод приводится Карпышевой Ю.О. в научной статье, посвященной актам прокурорского реагирования: «...прокурор, проводя проверку, так или иначе делает определенные выводы на основе полученных данных и установленных фактов, что послужило причинами и условиями совершенного правонарушения, на что обязательно должен указывать в тексте представления, коль скоро ставит требование об их устранении» [8].

Таким образом, если прокурор не обосновывает свою позицию и не указывает, в чем именно заключаются такие причины и условия, то принять какие-либо меры к их устранению сложно, либо вовсе невозможно. На практике получившие представление правоохранительные органы обычно не оспаривают его, а дают формальный ответ о принятии необходимых мер, как правило, не раскрывая их содержание.

В связи с этим установление способствующих нарушениям причин и условий представляется обязательной задачей прокурора при проведении проверки.

На практике при первичном принятии мер реагирования прокурор, как правило, излагает в представлениях обоснованное предположение о наличии причин и условий, которые способствуют нарушениям. Однако если после этого ничего не меняется — нужно разбираться в причинах и условиях более детально и конструктивно. С этой целью представляется необходимым изучение не- процессуальных документов органа предварительного расследования. Если выявленные причины и условия в силу определенной специфики не могут быть устранены поднадзорным руководителем, поскольку решение этой проблемы относится к компетенции вышестоящего управленческого аппарата, то принятие дальнейших мер реагирования должно быть инициировано прокуратурой перед вышестоящим прокурором.

К примеру, транспортный прокурор (на правах районного), как правило, не уполномочен самостоятельно вносить акты реагирования в адрес руководителей управлений внутренних дел на транспорте. В этой связи он готовит проект такого акта реагирования и направляет его вышестоящему надзирающему за управлением внутренних дел прокурору. Это в свою очередь влечет повышение уровня требований к обоснованию прокурором своей позиции, а значит, информация об указанных в акте реагирования причинах и условиях должна быть проверенной, достоверной и не основываться лишь на предположениях.

Однако законом и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации не установлено, насколько далеко может зайти прокурор в поисках таких причин и условий, тем самым фактически рискуя выйти за пределы предмета надзора, определенного в статье 29 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», или более того — вмешаться в управленческие процессы, которые выходят за рамки уголовнопроцессуальной сферы.

О недопустимости такого вмешательства, в частности, высказался Васильев Ф.Ю.: «Исходя из принципа дифференциации (разграничения) полномочий органов уголовного преследования, органы прокуратуры не должны дублировать контрольные функции руководителей органов предварительного расследования» [9, с. 69].

Каштанова Н.С. и Шегебаев И.Б. проводят довольно четкую границу, отмечая: «...если сравнить «надзор» с «контролем», можно сделать вывод об отсутствии у надзора «организационного элемента», позволяющего прокурору контролировать соблюдение административно-правовых предписаний, регулирующих отношения, связанные с организацией уголовного преследования» [10, с. 172].

При таких обстоятельствах прокуроры сталкиваются с неопределенностью, поскольку с одной стороны, закон и организационнораспорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации обязывают их выяснять причины и условия, способствующие нарушениям уголовнопроцессуального законодательства, а с другой стороны, для их выяснения необходимо изучать непроцессуальную документацию внутриведомственной организационной деятельности, которая формально не охватывается предметом обозначенного направления надзора.

Проведение прокурорских проверок в рамках надзора за исполнением законов или так называемого «общего надзора» с целью выявления причин и условий, способствующих нарушениям уголовнопроцессуального законодательства, представляется спорным решением. Во-первых, сами нарушения уголовно-процессуального законодательства относятся всё же к предмету надзора за исполнением законов ор- ганов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, а значит, и выявление способствующих им причин и условий логически должно быть отнесено к общему надзору. Во-вторых, задействование дополнительных сил прокуратуры для организации двух параллельных либо последовательных проверок в порядке «процессуального» и «общего» надзоров нерационально, поскольку требует привлечения дополнительных работников прокуратуры и, соответственно, дополнительного расхода времени.

Оптимальным решением в данном случае является установление правила, которое позволит прокурорам, оставаясь в рамках предмета надзора, выявлять соответствующие причины и условия, не подменяя других должностных лиц и не злоупотребляя своими полномочиями.

Выводы и заключение

Таким образом, представляется необходимым определить пределы компетенции прокуроров, дополнив статью 30 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» следующим пунктом: «В целях выявления причин и условий, способствующих нарушениям уголовнопроцессуального законодательства, прокурор вправе проверять и оценивать эффективность организации в органах дознания и предварительного следствия ведомственного контроля, не вмешиваясь в компетенцию должностных лиц и не подменяя их.

С учетом таких изменений необходимо ориентировать прокуроров в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации на приоритетность деятельности по выявлению способствующих нарушениям уголовно-процессуального законода- тельства причин и условий, связанных с ненадлежащим ведомственным контролем. Это позволит существенно повлиять на состояние законности на досудебной стадии, поскольку надзорная деятельность будет ориентирована в большей степени на устранение «источников» нарушений и позволит постепенно сократить их общую массу.