Проблемные вопросы судебной защиты интересов казны Российской Федерации

Согласно статье 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает два случая возмещения вреда государством: причинение вреда гражданину или юридическому лицу федеральными государственными органами, а также их должностными лицами в результате их незаконных действий или бездействия (статья 1069); причинение вреда гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (статья 1070).

И в первом, и во втором случаях вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации.

Согласно статье 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Из приведенного определения следует, что казна - это совокупность имущества. В силу статьи 128 ГК РФ имущество относится к объектам гражданского права. Казна, как совокупность имущества, является таким объектом и в этом качестве не может выступать участником (субъектом) гражданских правоотношений.

В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, от ее имени выступает соответствующий финансовый орган, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 ГК РФ).

Государственным органом, уполномоченным выступать в суде от имени казны Российской Федерации по рассматриваемой категории дел, является Министерство финансов РФ.

В связи с тем, что иски, основанные на применении вышеуказанных норм законодательства рассматриваются по всей территории Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации ввиду невозможности присутствия во всех процессах своим приказом от 12 февраля 1998г. № 26 «"О порядке организации и ведения Министерством финансов Российской Федерации работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, а также по представлению интересов Правительства Российской Федерации в судах" вменило в обязанности территориальных органов Федерального казначейства представление интересов казны РФ на основании доверенности Министерства финансов Российской Федерации.

Правовая работа юридических служб Федерального казначейства в судебных органах по защите интересов казны Российской Федерации осуществляется по следующим направлениям:

• 1)    судебная защита интересов казны Российской Федерации по делам, связанным с возмещением юридическим и физическим лицам

  материального и морального вреда, причиненных в результате незаконных решений, действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов (статья 1069 ГК РФ);

• 2)    судебная защита интересов казны Российской Федерации по делам, связанным с возмещением физическим лицам материального и морального вреда, причиненных в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности или ареста (статья 1070 ГК РФ, глава 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации);

• 3)    предъявление регрессных исков в порядке статьи 1081 ГК РФ;

• 4)    судебная защита интересов Российской Федерации по делам, связанным с реализацией Федерального закона от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".

Особенностями направления, связанного с применением статей 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации, является разная правоприменительная практика в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

До вступления в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) обычно не возникало вопросов о том, какой орган должен выступать в суде от имени казны Российской Федерации по рассматриваемой категории дел. Им являлось Министерство финансов РФ.

После вступления в силу БК РФ возникли сложности с определением надлежащего органа, уполномоченного выступать в судах от имени казны Российской Федерации по указанной категории дел. В соответствии с частью 3 статьи 158 БК РФ в суде от имени российской казны по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов по ведомственной принадлежности, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета, т.е. определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям.

Cудебные органы до настоящего времени не вполне восприняли новеллы, введенные в правовой «обиход» Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами бюджетного законодательства, что порождает зачастую скептическое отношение судов общей юрисдикции к нормам бюджетного законодательства и усложняет работу по представлению интересов казны РФ. Соответственно, в судах общей юрисдикции сложилась практика возмещения вреда в указанных случаях с Министерства Финансов РФ за счет казны РФ. Суды не применяют в данном случае бюджетное законодательство, так как руководствуются рекомендациями, содержащимися в Обзоре Верховного Суда РФ от 04 июля 2001г., утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда РФ.

В указанном документе отмечается, что, поскольку физические лица в перечне участников бюджетного процесса, приведенном в ст. 152 БК РФ, не указаны, они не сторон выступают граждане, неприменимы.

В результате сложилась ситуация, когда судами общей юрисдикции зачастую в качестве единственного ответчика по данной категории дел привлекается Министерство финансов РФ.

Нередки случаи, когда органы внутренних дел, например, даже будучи привлеченными к участию в деле в качестве соответчика или третьего лица, не считают свое непосредственное участие в рассмотрении дела необходимым либо считают его сугубо номинальным, т.к. сложившаяся судебная практика взыскания сумм материального ущерба и морального вреда с Министерства финансов РФ за счет средств казны РФ дает повод полагать с изрядной долей уверенности, что и по данному конкретному делу исход заранее предрешен, и интересов Министерства внутренних дел РФ негативные последствия не коснутся.

Однако в арбитражных судах сложилась иная правоприменительная практика. Обычно при рассмотрении арбитражными судами дел по искам к казне РФ, проблем с применением норм бюджетного законодательства не возникает. Резолютивная часть судебных актов и взыскании денежных средств с казны Российской Федерации выглядит следующим образом: «взыскать с казны Российской Федерации за счет денежных средств, выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета -Министерству внутренних дел Российской Федерации (к примеру)».

Возложение ответственности на главных распорядителей средств федерального бюджета абсолютно логично. Тем самым достигается результат, когда каждое ведомство может по конкретным фактам определить «виновника» (должностное лицо, допустившее правонарушение) и сделать определенные организационные выводы на будущее.

Ситуация, сложившаяся в настоящее время, в значительной степени лишает главных распорядителей средств федерального бюджета стимула принимать все необходимые меры по недопущению со стороны подчиненных органов и должностных лиц неправомерных решений, действий или бездействия, что, как следствие, влечет за собой увеличение количества предъявляемых к казне Российской Федерации исков.

В связи с некоторой пассивностью государственных органов, действия либо бездействие которых признаются незаконными, при рассмотрении дел судами, возникает и проблема, связанная с неопределенностью пределов, в которых органы казначейства должны действовать при рассмотрении судом вопросов, связанных с непосредственным доказыванием незаконности действий соответствующих государственных органов и их должностных лиц (т.к. зачастую сотрудникам казначейства приходится углубленно изучать уголовное, уголовно-процессуальное, налоговое, таможенное законодательство, законодательство о социальном обеспечении и т.д. в целях защиты интересов казны Российской Федерации).

Еще одной особенностью двух первых категорий дел является отсутствие единого подхода к оценке непосредственно в денежном эквиваленте степени нравственных или физических страданий, перенесенных гражданином в результате совершенных в отношении него противоправных действий (бездействия).

Компенсацию морального вреда нельзя отождествлять с имущественной ответственностью. Цель компенсации - не компенсировать денежные потери потерпевшего, а загладить моральный вред. Размер компенсации морального вреда должен определяться судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости.

На практике величина сумм компенсации морального вреда, подлежащих взысканию в соответствии с решениями судов, имеет неопределенную амплитуду. В этой связи перед юристами встает вопрос о вероятности увеличения суммы взыскания в судах следующих инстанций при решении вопросов о целесообразности дальнейшего обжалования.

Над проблемой «средней величины» компенсации морального вреда задумывается не первое поколение юристов-цивилистов. Видный ученый-правовед А.М. Эрделевский предложил ввести понятие «презюмируемый моральный вред», и определяет его как «страдания, которые, по общему представлению, должен испытывать(не может не испытывать) «средний», «нормально» реагирующий на совершение в отношении его противоправного деяния человек»1. Фактически, презюмируемый моральный вред отражает общественную оценку деяния, то, что испытывает человек, которому грозит наказание в виде лишения свободы за якобы совершенное преступление.

Одним из критериев эффективности работы юридических служб органов Федерального казначейства, полномочных на представление интересов казны РФ в судах, является принятие исчерпывающих мер по обжалованию судебных актов о взыскании с казны РФ определенных денежных сумм. В настоящий момент юристы ориентируются на рекомендованную Минфином России схему отнесения судебных актов, подлежащих (не подлежащих) дальнейшему обжалованию, состоящую из соотношения: «1 год уголовного преследования=200 000-300 000 рублей в качестве компенсации морального вреда». При принятии решения об обжаловании (отказе от обжалования) также необходимо учитывать наличие или отсутствие определенных объективных и субъективных обстоятельств рассматриваемого дела. К первым, помимо длительности срока уголовного преследования, также относятся: избрание меры пресечения, проведение оперативно-следственных мероприятий в ходе уголовного расследования. К субъективным можно отнести диагностированное заболевание, или обострение хронического заболевания, выявленные в период уголовного преследования; факты распространения сведений об уголовном преследовании заявителя; потеря работы, оставление должности; наличие семьи, детей; длящихся после реабилитации негативных последствий незаконного уголовного преследования (невозможность восстановить свое общественное и материальное положение и т.п.).

По мнению Европейского суда по правам человека «некоторые формы морального ущерба, включая эмоциональную подавленность, по самой их природе не всегда могут быть подтверждены какими-либо доказательствами». ²

В любом случае, те самые требования разумности и справедливости, которыми руководствуются суды при оценке нравственных и физических страданий, являются определенным мерилом оценки ситуации и для юриста, защищающего интересы казны Российской Федерации.

Юридическая грамотность населения, безусловно, растет. Граждане и юридические лица знают и реализуют данное им Конституцией Российской Федерации право на защиту своих законных прав и интересов. Международная практика компенсации морального вреда через судебные органы дает стимул для российских граждан заявлять иски по компенсации морального вреда в значительных размерах и надеяться на адекватную оценку судебными органами перенесенного морального вреда. Отрицательным в данной ситуации является то, что, по сути, за свои незаконные действия (бездействие), незаконное уголовное преследование, незаконное осуждение граждан должностные лица государственных органов не несут материальную ответственность соразмерную с вредом, который они этими действиями причинили. Это дает основание говорить о безнаказанности конкретных государственных служащих, о неэффективности их профессиональной деятельности и несоответствии их профессиональных и личных качеств занимаемой должности государственной гражданской службы.

В этой связи предъявление регрессных исков от имени Минфина России к должностным лицам государственных органов, допустившим правонарушение, является логичным и обоснованным. Однако, данная работа сопряжена с определенными трудностями. Во-первых, по делам, отнесенным к категории ст. 1070 ГК РФ, предъявление регрессных исков фактически невозможно, так как нарушение прав физического лица, например, в случае его незаконного осуждения, включает в себя незаконные действия и следственного органа, и прокуратуры, и суда. Кроме того, вред, причиненный по основаниям, предусмотренным ст. 1070 ГК РФ, взыскивается независимо от вины причинителя вреда. Данное обстоятельство позволяет судам не фиксировать в судебных актах должности и фамилии этих должностных лиц, что является препятствием для дальнейшего предъявления регрессных исков. Для того, чтобы предъявить регрессный иск, необходимо располагать определенной информацией о виновном лице, которая действующим законодательством отнесена к охраняемым персональным данным. Запрос этих данных в органах Федеральной миграционной службы, которым, в свою очередь, предоставление этих данных в обязанности не вменено, занимает значительное время и может вовсе остаться без ответа. Автору статьи представляется более реалистичным вариант реализации права регресса со стороны самих государственных органов, чьи должностные лица допустили правонарушение. Аналогичная позиция обозначена в письме Минфина России от 15 июня 2012 г. № 08-05-04/1733.

Представление в судах интересов Минфина России по делам о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок осуществляется юристами органов Федерального казначейства с начала действия Федерального закона от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ «"О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок". Предпосылками его принятия стало пилотное Постановление Европейского суда по правам человека от 15 января 2009 года по делу по жалобе N 33509/0 "Бурдов против Российской Федерации (N 2)3. Перед Российской Федерацией было поставлена задача создания эффективного средства правовой защиты в связи с выявленными системными нарушениями, выражающимися в несоблюдении разумных сроков судопроизводства и исполнения судебных актов. Названный закон делает значительно доступнее возможность защиты права на судопроизводство в разумный срок, не связывая такую возможность с обязательным установлением вины причинителя вреда и несением бремени доказывания размера вреда, причинно-следственной связи и т.п., что характерно для искового производства. Основная задача, стоящая перед юристами, представляющими интересы государства по делам данной категории дел, – минимизировать суммы, подлежащие выплате из федерального бюджета, при этом необходимо исчерпывающим образом изучить, установить или опровергнуть факты вменяемых нарушений разумных сроков отправления правосудия или исполнения судебных актов со стороны должностных лиц уполномоченных органов. И снова, при анализе результатов рассмотрения дел этой категории, нельзя не отметить отсутствие правового механизма реально работающей системы «обратной связи» для лиц, чьи действия или бездействие привело к нарушению установленных сроков, что стало поводом для компенсации из средств федерального бюджета денежных сумм.

В заключение необходимо отметить, что пробелы и коллизии законодательства – это реально существующая преграда для эффективной реализации каждым субъектом права своих обязанностей и полномочий. Эффективность работы юристов, представляющих интересы государства/казны Российской Федерации, во многом зависит от устранения данной проблемы. Это исключит многие вопросы, возникающие в процессе исполнения уполномоченными на судебную защиту интересов казны РФ органами Федерального казначейства возложенных на них задач, а также устранит необходимость обращения организаций, учреждений и граждан в различные вышестоящие инстанции, в том числе и судебные, для окончательного разрешения спорных ситуаций.