Проблемы актуализации адресной информации в государственном кадастре недвижимости

Среди муниципальных образований есть «лидеры» непривязанных адресов, с количеством ошибок более 200 процентов (эти сведения касаются только земельных участков), что свидетельствует о невыполнении норм Закона № 443-ФЗ. Динамика роста ошибок адресов за год составляет примерно 30 процентов.

Напомним, что согласно Закону № 443-ФЗ адресная информация должна предоставляться в ФИАС в соответствии с соглашениями об организации информационного взаимодействия, заключенными между органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральной налоговой службой (далее – Соглашение об организации информационного взаимодействия) (см. [2]).

При наличии Соглашения об организации информационного взаимодействия органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют актуализацию адресной информации в ФИАС на основании документов о присвоении наиме- нований муниципальным образованиям, городским и сельским поселениям, районам, населенным пунктам, а также улицам, площадям и иным территориям в населенных пунктах, об установлении нумерации домов. При отсутствии Соглашения об организации информационного взаимодействия актуализацию адресной информации в ФИАС осуществляют налоговые органы.

Итак, в настоящее время ОМС может, но не обязан , актуализировать информацию обо всех адресообразующих элементах. По нашему мнению, ОМС необходимо обязать вносить адресную информацию в ФИАС для актуализации и обновления КЛАДР в течение трех дней.

Необходимо учесть и то, что процесс актуализации и адресной информации ОМС подразделяется на два этапа:

• 1)    создание, редактирование и архивирование адреса;

• 2)    внесение адреса, воспроизводство из ГФДА и актуализация в ФИАС.

Работа отделов филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Московской области в период 2013–2014 годы по верификации и

* Окончание . н ачало см.: и мущественные отношения в р оссийской ф едерации . 2015. № 8.

гармонизации сведений ГКН, в том числе в части актуализации, структурирования и верификации адресной информации ГКН, была выстроена в прямой связи с ОМС.

В органы местного самоуправления только по районам Московской области было отправлено порядка 280 000 запросов, на которые в течение месяца не был получен ни один ответ с положительным результатом.

Анализ этой работы показал, что в большинстве ОМС отсутствуют регламент, порядок и информационное обеспечение по формированию муниципального адресного реестра. Присвоением адресов занимаются «землеустроители», в то время как это – прерогатива архитектурного отдела ОМС и частично градостроительного кадастра.

Также проблемой интеграции ФИАС в базы данных информационных систем, в том числе ГКН, является отсутствие общих правил присвоения адресов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и наличие двухвариантной системы адресации.

Необходимо отметить, что регион «Московская область» внес весомый вклад в процесс формирования адресной информации по следующим направлениям:

• 1)    наименование административно-территориальных или территориальных единиц;

• 2)    образование новых населенных пунктов, установление и изменение типа или категории населенных пунктов, упразднение населенных пунктов;

• 3)    образование, преобразование и упразднение административно-территориальных и территориальных единиц;

• 4)    учет административно-территориальных и территориальных единиц и т. д.

Вместе с тем необходимо учитывать, что изменения, внесенные на региональном уровне адресации, редко приводят к изменению учетных данных АТЕ, то есть уровни адресации с 1 по 7 являются, как правило, постоянными.

Таким образом, единоразовое внесение данных о 6,5 тысячи элементов адресной системы Московской области в новый Адресный план ГКН для государственного бюджета составит (без учета инфляции за 4 года) примерно 3 тысячи рублей за 2 недели работы (см. табл. 3). Вместе с тем необходимо эпизодически (в течение трех дней) вносить соответствующие изменения в базы данных информационных систем. В течение года на региональном уровне таких изменений будет производиться примерно не более 100 единиц.

В этой работе обязательно должен участвовать Федеральный кадастровый центр «Земля» (далее – ФКЦ «Земля»). Основным направлением его деятельности является создание автоматизированной информационной системы ГКН, включая разработку ее нормативного правового, программного и информационного обеспечения, проведение исследований, разработок и внедрение систем и подсистем. По нашему мнению, ФКЦ «Земля» обязан в ежегодный план работ или в рамках государственного контракта на обслуживание АИС ГКН закладывать следующие работы:

• 1)    обновление Адресного плана подсистемы ГКН (примерная стоимость – 500 тысяч рублей);

• 2)    создание скриптов автоматического обновления адресной информации до 7 уровня (населенные пункты), общая стоимость которых с учетом рыночной стоимости одного скрипта от 3 000 рублей (от 2 100 рублей с 30-процентной скидкой на объем) и примерного обновления населенных пунктов в количестве до 50 единиц в год составит примерно до 150 тысяч рублей.

Таким образом, общий расход ФКЦ «Земля» на обновление и дальнейшее обслуживание Адресного плана ГКН составит около 650 тысяч рублей , а расход на обслуживание, связанное с оперативным созданием скриптов по изменению адресной информации, будет составлять от 150 тысяч рублей в год .

Действия органа кадастрового учета в части актуализации, верификации и гармонизации адресной информации в массовом порядке зависит от актуальности Адресного плана ГКН и наполненности префиксов 8 уровня в ФИАС.

ОКУ проводит учетные действия по объектам недвижимости с 2007 года. Последние изменения адресного плана ГКН (КЛАДР) происходили без существенных исправлений в 2009 году. Соответственно, даже при наличии в базе данных ФИАС всех типовых префиксов адресной информации в ГКН до модернизации Адресного плана количество адресных ошибок не уменьшится, и динамика роста этих ошибок будет сохраняться. В связи с этим ОКУ необходимо принять следующие меры:

• •    модернизация Адресного плана ГКН в соответствии с Законом № 443-ФЗ;

• •    создание типовых скриптов по автоматизации массового обновления (актуализации) префиксов адресной информации ГКН и их внедрению в ГКН;

• •    заключение Соглашения об организации информационного взаимодействия в части воспроизводства и актуализации элементов адресной информации ФИАС;

• •    организация рабочего места ФИАС;

• •    организация отдела по выполнению задач в рамках Соглашения об организации информационного взаимодействия в части воспроизводства и актуализации элементов адресной информации ФИАС и т. д.;

• •    организация обучения сотрудников отдела актуализации адресов требованиям ФИАС (в рабочем порядке);

• •    организация плановой отчетности в ФГБУ «ФКП по Московской области» по устранению ошибок адресации, в том числе ошибок непривязанных адресов.

При условии выполнения этих задач возможны автоматическая настройка скриптов обновления адресной информации в ГКН и сокращение динамики роста ошибок непривязанных адресов и в конечном счете сведение их количества к минимуму.

Стоимость работ по актуализации адресной информации в ОКУ составляет примерно 60 тысяч рублей в месяц из расчета количества сотрудников отдела актуализации адресной информации (3 человека) и среднего уровня заработной платы сотрудника отдела (20 000 рублей) согласно штатному расписанию.

Координатором, ответственным за актуализацию адресной информации в ГКН является Росреестр . Для определения приоритетов в этом секторе необходимо проанализировать объем исследуемой информации и стоимость ее получения.

В таблице 3 указана стоимость получения адресной информации на основе двух вариантов адресации в ГКН по уровням адресации согласно Единым требованиям к описанию адресов при ведении ведомственных информационных ресурсов [4] (на примере Московской области). Данные, приведенные в таблице 3, свидетельствуют о том, что начиная с третьего уровня адресации появляются существенные различия в форме и структуре элементов адресов.

Напомним, что в ГКН и базе регистраторов адресная информация хранится в формате ОКАТО.

При условии единовременного внесения всех значений элементов адресов Московской области или обновлений этих адресов затраты из государственного бюджета по КЛАСТР 1 составят 2 919,66 рубля, по КЛАСТР 2 – 3 207,37 рубля (без учета инфляции за 4 года). Стоимость воспроизводства символов взята за основу из диссертационной работы В.Ф. Приходько ¹ .

co co =r x co ~ X CO S 1H I о X CO Uj О ° X >x co С co is 9 CD x CD 2 to Щ CD О CL 4 a CO V $ £ co о X X CD X DO 1 X X о CD ^ X ® § 2- O CQ CD О cd 6 8 Si co 2 о C it £ I о ГО x to 5 CD о

8 CD t CD

CD О E 5 X X X <0 CO Q. о °o S о § C x x CD X CO >< о S s X CQ О co 1 X 1 CD CQ О 8 о

co 0b < ^

s5§ Ills

CM CM LO o'

о

§ см" со

LO со LO со" СМ

LD см" О

см °4 ю

LO О со о О) см

О

о

о> to со о см со

со о со" со СУ)

со со со" о> со см

Коч О X CD CD о ,

00

о

о

LO 5)

О О со

00 со LO

LO о о о

О

о

LO о со о

о см со

о м

Es X Ct

о

со со

СО СО

г^

00 О) LO

О

о

см со со

со со со

ю со со см

Г   Ф Л    CD § Ш    S CO co CD X co >    o> co    § <   X Q.      CO m  X о о

о Ю о 05 2

О

т о о_ т 05 т

05 О CD О О

СК CD О О EZ CD О О

СК CD CD О О EZ CD О е; CD О

н т EZ т CD CD 05 т 05" о £

СК о н CD СО о CD I

СК о н CD со о О ^ CD I

о о о Е Т О. о т о т О X т 9 6 ф о У ф Q- 2 ф s i о 5 с Ф Ф 5 т С X св ф н Е го н 5 1- Ф >^ (0 О О Е

1

i CD S Ct CD X §& ^e о >s X о Iй- $ CD CQ О X о

0b <

Ш - Ct о ^ g§§d < 1  § ix ш I | 5 O   « О

CM CM LO o'

о

LD со СХ)

о

см" 00

о

о °Ч О)" 00 см

см со со о> m см

СО о со" со СУ)

со со in о см

1  о О   ь О СТ и  9  о 2 0,

00

о

LO со

о

СУ) см 00 см

о

со см О)

со со о о

о см со

см со 9

? S ct

о

со со

о

о

00 LO

о со

со со со

о in со со см

el

о Ю о 05 о о 2

О

0) со н н 1^ 5S

СК о н CD о ^ CD I

8g аа £ 2

6 О о р у I CD L о н о    8 2°^о$ X -П У о Т O.I X Ш X ф ф О CQ Q. X ^ с

т EZ 0) CD CD О 05 Т

о U О 1S

т °- 5 ° Ф ? го 3 О Ф 1- О Т Ф^О.-с >. О Ф ф - О- X X н ьЬоа^ $ = 1е = О CD о О со ^ о т

о U О 1S

u/u on ‘nnxdedan ou HHheoedtfe awaaodA

1-

см

со

X

LO

со

Г^

00

Внесение значений до седьмого уровня позволит создать условия для формирования Реестра префиксов 2 адресов по Московской области, позволяющих с разного уровня заполнить сразу все вышестоящие и нижестоящие по иерархии значения. Создание полноценного Реестра префиксов обеспечит условия для полной верификации и гармонизации адресной информации ГКН с адресной информацией Федеральной налоговой службы (далее – ФНС России), в том числе в части признания объектов недвижимости объектами налогообложения и их идентификации.

В таблице 4 указана стоимость воспроизводства адресной информации на основе двух принципов адресации (для сравнения количественных показателей КЛАСТР 1 и КЛАСТР 2 использованы данные таблицы 3).

Таблица 4

Сравнительный анализ и соотношение итоговых показателей КЛАСТР 1 и КЛАСТР 2

Наименование показателя	КЛАСТР 1	КЛАСТР 2	Соотношение графы 3 и графы 2, %
1	2	3	4
Количество адресных элементов до восьмого уровня адресации	6 017	6 342	105,4
Количество адресных элементов с учетом восьмого уровня адресации	100 678	110 605	109,9
Стоимость воспроизводства символов адресных элементов по ОКАТО, р.	2 919,662	3 207,369	109,8
Стоимость воспроизводства символов адресных элементов по ОКТМО, р.	12 405,68	12 693,38	102,3
Соотношение количества неравнозначных по подходу заполнения элементов адресов КЛАСТР 1 и КЛАСТР 2 составляет 33 процента (как отношение 12* / 4** х 100%)

* Количество не равнозначных по подходу к заполнению уровней адресации КЛАСТР 1 и КЛАСТР 2 (в том числе 3, 4, 5, 7 уровни адресации).

** Общее количество уровней адресации по иерархии.

Итак, возможность двухвариантного ведения адресации с 30-процентной разницей в подходах к заполнению структуры адреса, отсутствие обязательности для ОМС ведения ФИАС, единообразных адресных планов в базах данных информационных систем могут привести к росту социальной напряженности населения из-за ухудшения качества государственных услуг. Двухвариантная адресация полностью перечеркивает архив адресных данных, уже имеющихся в ГКН по Московской области.

В таблице 5 приведены результаты анализа примерных доходов и расходов участников актуализации адресов на примере Московской области.

Из данных таблицы 5 видно, что типовой скриншот на один адрес в восемь раз дешевле затрат правообладателя. Скриншот (на примере «сельское поселение») позволит внести изменения сразу во все адреса с одноименным названием в течение нескольких минут, а не за 154 дня.

Также необходимо обязать сотрудников

² Префикс – это упорядоченная последовательность географических объектов, определяющая участок территории, в пределах которого обеспечивается уникальная нумерация объектов недвижимости.

Таблица 5

Результаты сравнительного анализа расходов участников актуализации адресов на примере Московской области

Участник адресации	Срок актуализации адреса	Затраты на актуализацию одного адреса, р.	Примерные общие затраты на актуализацию адреса
Правообладатель: услуга ОМС за предоставление справки о присвоении адреса *	154 дня	19 150–29 600	201 075 млн р.
	1–20 дней	В рабочем режиме
ФКЦ «Земля»: обновление Адресного плана ГКН	1 месяц	650 000	650 000 р.
типовой скриншот по обновлению адреса	3 дня	2 100–14 000	150 000 р.
Филиал ФГБУ ФКП Росреестра по Московской области (территориальные отделы)	15–40 минут (по двум вариантам адресации)	В рабочем режиме
ФГБУ ФКП Росреестра по Московской области (центральный аппарат)	1 неделя при обновленном Адресном плане ГКН и при наличии типовых скриншотов по обновлению адреса	0,47–0,51	2 919, 66–3207,37 р.

* Для правообладателя стоимость услуги ОМС по предоставлению такой справки составляет примерно от 1 500 рублей.

территориальных отделов в целях актуализации адресов при обработке поступающей информации вместо устаревших вводить актуальные наименования элементов адресов в рабочем режиме.

Не стоит забывать, что вся адресная информация, содержащаяся в учетнорегистрационных системах, имеет следующие особенности:

• 1)    это адресная информация, воспроизведенная в ГКН за весь период, в том числе структурированная и неструктирированная, кладрированная и некладрированная в соответствии с ФИАС;

• 2)    другая адресная информация, которая находится на ретроспективном хранении в государственном фонде данных (далее – ГФД) объектов недвижимости (все документы, содержащие адреса объектов недвижимости и

  не воспроизведенные в АИС ГКН, находящиеся на централизованном хранении в архивах филиала ФГБУ «ФКП Росреестра», Росте-хинвентаризации и муниципальных архивах). Общее количество документов, по которым сформирован ГФД (начиная с 1990 года), содержащих адресную информацию объектов недвижимости, подсчитать невозможно;

• 3)    вся адресная информация до вступления в силу Закона о кадастре в 99 процентах случаев была сформирована во всех правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах на основе административнотерриториального деления – ОКАТО;

• 4)    большое количество участников актуализации адресной информации и ее потребителей. Число последних достигает 40 тысяч заявлений в день по Московской области (см. табл. 6).

Таблица 6

Примерное общее количество и состав организационно-структурных подразделений участников адресации в Московской области

Наименование источников и участников актуализации адресной информации	Количество структурных подразделений участников адресации	Количество рабочих мест для осуществления адресации в структурных подразделениях	Общее (примерное) «количество участников адресации (в том числе сотрудников подразделений)
Администрации ОМС	360	1	360
Участники ведения адресной информации в ГКН: ФГБУ ФКП Росреестра по Московской области	1	3	3
территориальные отделы, отделы по вводу информации ФГБУ ФКП Росреестра по Московской области	64	3	192
ФКЦ «Земля»	1	3	3
кадастровые инженеры, чел.	Около 3 000	1	3 000
правообладатели	–	–	40 000 *
Итого	43 426	–	43 558

* Среднее количество обращений заявителей в день при условии однократного изменения адреса.

Выводы и предложения

Анализ системы адресации ГКН на примере Московской области показал необходимость внесения следующих дополнений в Закон № 443-ФЗ и другие нормативные правовые акты для устранения следующих системных недостатков:

• 1)    отсутствие общих правил присвоения адреса на территории Российской Федерации и ее регионов;

• 2)    отсутствие муниципальных адресных реестров;

• 3)    отсутствие обязательности деятельности ОМС по вводу данных в ФИАС;

• 4)    неактуальность Адресного плана ГКН;

• 5)    наличие двухвариантной системы адресации;

• 6)    запрет на актуализацию и ретроспективное воспроизводство адресов в рамках кадастровых процедур и т. д.

По нашему мнению, дополнительно необходимо следующее:

• 1)    установить общие правила присвоения элементов восьмого уровня адресации;

• 2)    редактировать Адресный план ГКН;

• 3)    составить в обязательном порядке муниципальные адресные реестры (далее – МАР) на основе двух принципов адресации;

• 4)    организовать во всех ОМС рабочие места для операторов ФИАС;

• 5)    на основе обязательности вносить в ФИАС все адресообразующие элементы муниципального образования в течение трех дней с момента формирования, изменения или актуализации адресных элементов;

• 6)    обеспечить актуализацию всех «устаревших» и некорректных адресов МАР в плановом порядке и т. д.;

• 7)    реализовать «дорожную карту» актуализации адресной информации объектов недвижимости (см. табл. 7).

  
  
  

  Продолжение таблицы 7

  
  

  V	СО        о. о.     Ф °       0) ^     * _о        т т     S 8    ф §    ф Q-5O О с; В S g О ф н е	о т н ф со q 58 ф О ° с[ ф g q £ СО Ю > о	т о ф т СО X  g £ е	Ф т ф EZ 5 О.       СП Ф  ~  H О L°  Ц o 2  CO CL 0 ^	о    Д b x     н    2 2      о g T           о т           v t^   §   f s CD   q.          g CD X                    2 8.8 & e g a = .£ e e f e
  со	q о LO О СМ о_ о	СУ о LO СМ н О	О EZ		О EZ
  <м	3 О- Ф СО -0 х О >со Е S _  S ф 5 л т 2 i со >" со .о        $ ? ГО   х О >,С0   со О *§ о. § s ™ ф р Sgx о s ф т 1 °    S 2 Z § 0-1 ° о ю s о tr-Q-о ф о. ш т Ф -О- О О S “ СО g >S 5  Ч ± О ф о  о I и 5 х m о ц Os  g s d ^qo 2 >1 СП ^ со с О. О. о X   5 е 8 2 S J I	1 СО СП S Т-8- S P">S о О ° 5 S ф S о. т Ц Ф СО \о СО О s со ГО S со ф-ф Ф о ф s т Ф о L ^ >0 =Г	2 со СО со СО со Т О' СО Ф со оо 2 ° 5 Ф S ф q о о g 1 о СО 2">S Sg§ g s ф x q q Hl	ф О. CD 2 S Ф -0 >c >s'§|-m о ф Ф н т S ag.§ g Ф 8 § a О^Сф^Ф^Х Ф Ф Ф X О 1 ^5 ц s т U 5 ф X j 2 S ф 2 o. к$ш°офоо sgi-osrXco тФфО-Н-Ф^^ ™ C q J 5 s CO x 5 О Ф zrHT^^OQ^O co -Н L s i m Z T[nSфTSs^ Ф В Z н о ь-ф^2^Оф2 2"Ogc;coOsO Oq-2xs2q_i	>S O ± CK 2 о 2 S ф^ф°ф8§о^ф 5РфтОф§.2 3ч т о 2^°5|ф23т^ Си* hi Щр$Ч!! ° о 2 g н ф ф 2 !1ф^ 1 £ .8St55g^ ^§фз|ф2"°^ Ф Ф 8 5 i 1111=1 cndO-c-°25>.2>-2-О-о osiZosfp-r EZ с s x Ц s -& Ц о zii>	СО Ф i S Т Ф о о s со g s - i 5 1§8о О 2 ф 8 ° g 2 Ф X т So 8 § о EZ т _ 2 d £ «Й|5 I°°S5 5 т х ф т о ” 2 2 н O-SSXQ-О zr I со q
  	о со о				8^ s S 1- CO Ф Q и Ю t О я

  
  

  Продолжение таблицы 7

  
  

  V	го го ф СО е	н 0-		СУ н А 2 О £ 6 & =r £ See	EZ е А СО 2 А ст А 0) Н V Н V CD 5 CD v CD 2 CD e £ e£	CD со СУ >D Т О СУ ф & о ^ о т т _о 5 2 ГО Q. 2 Го А О т ^	го EZ Ф е 2го § > т т 5 in х нф А СО 2 ГО СО А ст А Ф ГО S |-О|- 2 ГО о. О ст О - А о Ф ф т S А А ГО О СТ О § Q L а 1 и 1 О о Н
  со	О т О н о о EZ			s о m 2 2 о CD го	О EZ		СУ CD СО
  <м	>s го 2 g Т о о 1 ГО Hi ill ГО _ -го О с 2 о о о т х 5 го ГО Ф Т s о о 1 s ф $ а о ” m го X 2 н § m °- ГО 2 А О т о >-	2 S - ГО „ =Г су х 0^0. § С 2 о Ф i го s S ГО s ^ g ГО I S§g8 s    ч I С СО ГО ро-| ГО ГО A S - С X СУ СО су -0 т т tn СО _ о о 4 го A _ А х S 8 ^ £ 2 © ®	± g S ’§ Ф X т 5 Е о ф ф ^ О 9 А ГО ц >s -° 2 со X 5 5 о ° со X 5/0 ” ^ о < го 2 го А Б Ф а” со ? с х н Ф го I го йч 8 = || 2 ГО ст ГО 2 «3 о CD О — А ст 4 х с § го | ГО 5 х О Го СО х н 2-^0 х 2 "& О S А >, X ^ ГО ГО A S	ФО   ГО ГО   А 1 О  ГОА Оф <0 О   ГО ф      ф го    S X °  Аф  о со g я >^ АО ! | 8 g  S|  g-ф .9- ф   os   х ф 2 I   X °   2 го 2 СП   СП О   2 А 2 А  НА  го ^ 2 >,   со      и о Ч 2 Н" о     m ”5 g^ZoS СП ГО   Т ф I Н о ого  s щ с А ГО  2 Ю х А о 1- А ст >, А 2- I 8gsф°”S5 2.2 А ф S 1 ф g Ф-В- m Т Го 5 фФфТ^ФТ^^ S 2 Ф m 5со ” § АН Гост —    X ГОХ^тЕ^тХд, О 2 \о -г- т =г c\i 2 со	Ф О CD О x ст m CD ГО О.Ф О О ° о s 2 4 О CO x CD ГО О ГО АХ 5 g 1 ф ф ГО А А О Ф X Т СП Ф Ф О 5 4 н со CD Т О Ф О О 2 о	ф § s Го 2 СП Ф ф о х ^2 е о ф X О О _ ф О^о Ф о го А т т S -Q    S ГО ГО X А ГО ГО О СП го А н о х  X А ГОГ Т А н х ГО А О Т А ф ф >, и Н 8.2 ф’5 ф 5 i х s     ф « 2 со 2 го о о 2 4 н ф 9 CD Т А X О ф ст ф О 2 го 2	6 ф О А СП О А О Н EZ О О Ф ст Ф го 4 Ц 0) СО ш о го о го 4 S CD S Ф XT Ф А СО С СО О
  				о СУ CD СО су СО Ё О су CD о СУ S О§1 ш х ® Ф го 5 о 4 2-0 ф 2 ф ф т С[ С s го

  
  

  Продолжение таблицы 7

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  Окончание таблицы 7

  
  

Без такой карты сложно оперативно включить в процесс адресации ключевые звенья этого проекта – органы местного самоуправления и ФКЦ «Земля», и обеспечить возможность остальным его участникам провести работы по верификации и гармонизации адресной системы ГКН Московской области.