Проблемы деятельности государственных органов, ответственных за противодействие коррупции в органах местного самоуправления

В России завершился процесс становления законодательства о противодействии коррупции. Формируется административная и судебная практика, созданы специальные институты по профилактике коррупции и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, ужесточены санкции за совершение коррупционных правонарушений.

Однако в силу относительной новизны для России реализуемого направления противодействия коррупции ряд ее аспектов до сих пор не получил должного теоретико-практического осмысления, в особенности это касается антикоррупционных мер, осуществляемых на муниципальном уровне.

Во-первых, среди российских специалистов пока нет единого мнения даже относительно причин коррупции, а ведь именно их теоретически обоснованный перечень должен выступать исходной точкой формирования всей системы противодействия данному асоциальному явлению.1

Подобная ситуация в значительной степени обусловлена тем, что в силу межотраслевого характера феномена коррупции она изучается одновременно представителями разных наук (юристами, управленцами, экономистами, социологами, политологами и пр.). При этом результаты таких исследований не приводятся к «общему знаменателю». Необходимость же этого очевидна, поскольку систематизация выводов специалистов разного профиля позволяет получить «многомерную картину» исследуемого явления, а значит, разработать адекватные существующей коррупционной угрозе меры ее нейтрализации.

Практика свидетельствует, что противодействие коррупции не может сводиться только к привлечению к ответственности лиц, виновных в коррупционных нарушениях, необходима система правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции, устранение причин, ее порождающих.2

Представляется, что в качестве средства решения данной задачи может выступить, к примеру, так называемая «модель принципал-агентских отношений». Она широко применяется западными специалистами при исследовании различных аспектов построения и функционирования национальных систем публичного управления и госслужбы, а в последнее время оценена должным образом и в нашей стране.3

Анализ отечественной системы публичного управления с использованием данной модели позволяет однозначно определить, что основной причиной коррупции в сфере государственного и муниципального управления является несовпадение, различие, конфликт интересов управляемого общества и лиц, занимающих политические и административные должности в органах государственной власти и местного 4 самоуправления.

Исходя из этого, стратегической задачей антикоррупционной политики, реализуемой как на общегосударственном, так и на муниципальном уровнях, должно стать устранение этого конфликта путем укомплектования властных структур лицами, в сознании которых публичные интересы имеют приоритет над личными. Соответственно, одной из ключевых идей, лежащих в основе построения и функционирования отечественных систем государственной и муниципальной службы, должен стать принцип лояльности персонала органов публичной власти по отношению к существующему в стране конституционному строю.5

Подобный подход должен быть реализован и на муниципальном уровне системы управления при осуществлении кадровой работы. О недостаточном внимании к данной проблеме в муниципалитетах свидетельствует значительное число правонарушений, совершаемых сотрудниками органов местного самоуправления. Так, например, только к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений в 2015 г. было привлечено 509 депутатов представительных органов и 589 выборных должностных лиц местного самоуправления.6

Во-вторых, при разработке и реализации в муниципалитетах антикоррупционных мер следует учитывать, что данная деятельность не должна являться самоцелью.

С учетом данного обстоятельства меры по противодействию коррупции должны разрабатываться и осуществляться совместно с действиями, направленными на повышение эффективности отечественной системы публичного управления в целом7 (внедрение управления, ориентированного на результат, а также проектного управления, повышения доступности и качества муниципальных услуг, передача некоторых функций муниципального управления саморегулируемым организациям, реализация технологий «Открытые данные», «Электронный муниципалитет» и пр.), а также согласовываться с основными направлениями муниципальной реформы (развитие институтов местной демократии и финансовоэкономических основ местного самоуправления, снижение уровня административного «прессинга» со стороны государства и др.).

В-третьих, Федеральный закон «О противодействии коррупции» содержит ряд положений, на основе которых может быть «сконструирован» муниципальный антикоррупционный механизм (в ст. 3 называются виды антикоррупционных мер, подлежащих реализации, а в ст. 6 определены основные направления профилактики коррупции). В-четвертых, дефицит в органах местного самоуправления квалифицированных специалистов, обладающих системным видением затронутой проблемы и способных «спроектировать» работоспособный антикоррупционный механизм, не только формально соответствующий требованиям действующего законодательства, но и учитывающий в должной мере особенности конкретного муниципалитета, является серьезным препятствием для реализации антикоррупционной стратегии на муниципальном уровне.8

В этой связи заслуживает внимания практика тех субъектов Российской Федерации (Татарстан, Ульяновская область и ряд других), которые разработали для своих муниципальных образований специальные «Методические рекомендации по вопросам реализации мер противодействия коррупции в органах местного самоуправления». Примечательно, что именно эти регионы отмечаются специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ как наиболее успешные в плане организации антикоррупционной работы.9

В-пятых, российская общественность пока еще не осведомлена в полной мере об особенностях и приоритетах отечественной антикоррупционной политики, до конца не осознает свою роль и свои возможности как ее субъекта, а поэтому не включилась должным образом в процесс реализации стоящих перед страной задач. Данное обстоятельство (в числе прочего) предопределяет низкую результативность усилий в исследуемой сфере, предпринимаемых как в целом по стране, так и на муниципальном уровне.

В-шестых, требуют некоторой коррекции и содержащиеся в Федеральном законе № 273-ФЗ нормативные определения коррупции и конфликта интересов, поскольку оба они связывают коррупцию лишь с получением материальной выгоды, что не в полной мере соответствует выводам теории и требованиям международного сообщества, содержащимся в важнейших антикоррупционных конвенциях10, в которых речь идет и о нематериальной коррупции.

Реализация вышеназванных положений в своей совокупности будет способствовать дальнейшему развитию антикоррупционных мер, осуществляемых в России на муниципальном уровне, и в конечном итоге достижению цели «искоренения причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе», что, в свою очередь, будет способствовать повышению качества жизни граждан нашей страны.