Проблемы действия локальных нормативных актов

*

Локальное регулирование в сфере труда признается сегодня достаточно эффективным механизмом правового регулирования.

Несмотря на это, в реализации данного процесса существует множество проблем, которые снижают его качество и эффективность, что оказывает неблагоприятное влияние на российскую правовую систему, поскольку локальные акты являются одним из ее источников. А как известно, если хоть один элемент системы работает не должным образом, страдает вся система. Из этого вытекает потребность в анализе подобных проблем, а также возможных путей их решения с целью совершенствования локального регулирования труда. Проблемой, влияющей на локальное регулирование, является большое количество актов трудового права, которые являются обязательными для учета при разработке локальных документов. Это международное законодательство, Конституция РФ, федеральные конституционные и иные законы, федеральные подзаконные нормативные акты, законы субъек-

* *

тов РФ, втом числе их уставы, а также множество различных нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами во всех сферах общественной жизни.

Кроме того, подобная ситуация усугубляется отсутствием целенаправленной государственной политики по внедрению в правотворческий процесс научно обоснованных рекомендаций ученых и юристов-практиков.

Действительно, если проанализировать законодательство по разработке локальных актов, то как таковых методических рекомендаций, которые бы регламентировали данную процедуру, можно не найти.

Однако попытка создания и опубликования подобного документа была реализована Роскомнадзором в области обработки персональных данных. Он спроектировал методические рекомендации по составлению документа, определяющего политику оператора в отношении обработки персональных данных, в порядке, установленном Федеральным законом от 27 июля 2006 года

№ 152-ФЗ «О персональных данных» [1]. В них указывается, что необходимо включить в локальный акт с целью регулирования данной сферы.

Результаты правовой экспертизы данного документа, проведенной с целью выявления несоответствий положений рекомендаций трудовому законодательству и возможности их применения для разработки локального акта, касающегося персональных данных, показали, что данный документ содержит нарушения норм Конституции РФ, а также Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», а именно статей 10 и 11, что не допустимо в локальных актах в трудовой сфере. Также обнаружены нарушения правил юридической техники, которые являются необходимыми при проектировании локальных актов.

Исходя из этого, можно сказать, что методические рекомендации, возможно, стоит использовать работодателю для создания структуры политики в области персональных данных, чтобы учесть, какие сведения должны быть в нее включены.

Для описания содержательной части их использование нежелательно, поскольку идентифицированные нарушения будут отражены в локальном акте, что создаст для работодателя определенные негативные последствия в случае проверки документа органами по труду. Таким образом, из анализа следует, что множество документов и недостаток методических пособий по разработке локальных актов вносит некоторые сложности в локальное регулирование, снижая его результативность.

Наряду с этим существует еще один проблемный вопрос, который конкретно не оговорен Трудовым кодексом РФ, но из смысла некоторых статей можно понять о его обязательности для работодателя. Это необходимость в правовой регламентации классификации локальных нормативных актов на обязательные и необязательные. В практике сложилось мнение органами по труду и юристами о том, какие акты долж- ны быть в обязательном порядке. Однако это существует на уровне неофициальных источников. Отсюда следует, что закрепление в Трудовом кодексе РФ в виде отдельной статьи или в рамках ст. 8 определенного перечня, разграниченного по степени обязательности, даст возможность и проверяющим органам требовать документы от работодателей в соответствии с законом, и работодателям понимание того, какой комплекс локальных актов у них должен быть чтобы не нарушать нормы трудового законодательства.

В пределах данного вопроса Н.С. Маха-радзе замечает достаточно интересную его сторону, касающуюся локальных актов, принимаемых работодателем с учетом мнения представительного органа и представителя работников. Он говорит, как справедливо замечают ученые-юристы, правовые нормы разбросаны по всему Трудовому кодексу РФ что делает затруднительным работу с локальными актами и требует от работодателя тщательного изучения всех его статей или обращения к специализированным изданиям [4]. И, действительно, с автором можно согласиться, поскольку для того чтобы определить, какие акты следует согласовывать с профсоюзом, нужно перелистать весь Трудовой кодекс, что займет большое количество времени и усилий работодателя.

В дополнение Н.С. Махарадзе отмечает о неясности причины разграничения нормативных актов на принимаемые с учетом органа первичного профессионального союза и представительного органа. Если принять во внимание единый механизм учета их мнения, то разделение можно избежать, проведя унификацию форм [4]. И правда, принятие локального акта независимо от рассматриваемых структур регулируется единственной статьей 372 ТК РФ. Она относится как учету мнения органа первичного профессионального союза, так и представительного органа [2]. Отсюда возникает мысль о том, что происходит некоторое дублирование, которое, по сути, не несет никакой смысло- вой нагрузки, а только способствует появлению дополнительных вопросов.

Таким образом, следует отождествить такие структуры, как орган первичной профсоюзной организации и представительный орган работников, так как они схожи по выполняемым функциям и в их разграничении нет необходимости.

В российских компаниях существует практика, когда локальные акты разрабатываются специалистами совершенно из других областей, не обладающими знаниями трудового законодательства и навыками его правильного применения.

Если в крупных организациях, где имеются большие юридические подразделения проводится некая проверка документов на предмет соответствия трудовому праву, то на предприятиях малого бизнеса порой нет даже профсоюзов, которые могли препятствовать утверждению неправильных локальных актов. Такое положение дел действительно оказывает отрицательное влияние на локальное нормотворчество.

Еще одной проблемой, которая связана с компетенциями субъектов правотворчества и до сих пор для нее не найдено решение является повышениеих профессионального уровня в целом, и особенно тех, которые задействованы в разработке локальных актов.

Представляется, что локальные нормативные акты до их государственной регистрации должны проходить обязательную правовую экспертизу, что обеспечит повышение их качественного уровня.

Необходимо согласиться с данным автором, поскольку законодательство постоянно развивается и изменяется, следовательно, специалист, который не следит за нововведениями, может разработать локальный акт, не соответствующий современным требованиям, что повлияет на локальное регулирование работодателя в целом, а также привлечение в определенных случаях его к ответственности.

Чтобы этого избежать, необходимо заранее при допуске к проектированию документов проверять специалистов на пред- мет наличия их квалификации и ее актуальности сегодняшнему дню.

Нужно признать некоторую неудачность формулировки, допущенной законодателем в ст. 22 ТК РФ, определяющей права и обязанности работодателя. И в данном случае с автором можно согласиться, так как существует определенное противоречие, которое может привести к некорректной трактовке нормы законодательства. Однако здесь следует предположить, что законодатель устанавливает конкретный предел в локальном регулировании, для того чтобы несколько ограничить волю работодателя и защитить работников от неправомерных действий, гарантируя их права.

Среди всех обозначенных проблемных ситуаций наиболее значительной представляется наличие фактов нарушения норм трудового законодательства со стороны работодателей по причине переоценки ими своих правовых возможностей или нежелание соблюдать требования закона. Эти факты, в свою очередь, порождают принятие локальных нормативных актов, противоречащих трудовому законодательству, что непременно ведет к нарушению трудовых прав работников [3]. На практике примеров такого нормотворчества, к сожалению, немало. Стремление работодателя постоянно обойти нормы законов только усугубляет ситуацию и не способствует ее улучшению.

Ещеодна серьезнаяпроблема - отсутствие адекватной ответственности работодателя даже в случаях грубого нарушения им трудовых прав работников.

Действующие нормы ответственности работодателя нельзя признать влияющими на обеспечение соблюдения работодателями трудовых прав работников. Правда, эта проблема не только и не столько локального регулирования, сколько всеобщая проблема реализации и защиты трудовых прав граждан.

Так, например, для малого бизнеса, возможно, постояннаяуплата штрафов скажется на их материальном положении, однако для крупных компаний, доходы которых исчисляются в миллиардах, действующие суммы взысканий не особо повлияют на деятельность.

Таким образом, результаты анализа показывают, что область локального регулирования далека от идеала и в ней наблюдается достаточное количество проблем, которые снижают ее эффективность. Они связаны с отсутствием основополагающих аспектов локального нормотворчества, несовершенством трудового законодательства некомпетентностью субъектов, участвующих в разработке локальных актов, нежеланием работодателя соблюдать нормы трудового права, отсутствием эффективных мер ответственности.

Кроме того, имеютсядостаточно хорошие и адекватные предложения по исправлению ситуации, которые стоит рассмотреть законодателю, чтобы улучшить состояние данной сферы, тем самым устранив недостатки в функционировании системы права.