Проблемы функционирования конституционных (уставных) судов как одного из элементов системы государственного управления в субъекте РФ

Теория Локка и Монтескье о разделении власти основывается на признании того, что каждый человек, имеющий власть, склонен к тому, чтобы ею злоупотребить, и для того, чтобы властью нельзя было злоупотреблять, нужно, чтобы власть ограничивала власть. Принцип разделения власти нигде в мире не был осуществлен неукоснительно, но имел большое и позитивное влияние на формирование современных государственных организаций и политическое мышление. Он создал идею и практику конституционности. А для судопроизводства создал принцип судебной независимости и организационные условия его осуществления.

Конституция РФ закрепила в статье 10 принцип разделения властей, указав, что «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»1. На федеральном уровне данный принцип для нас является наиболее четко выраженным и понятным, чем на уровне субъектов РФ. На федеральном уровне функцию конституционного контроля осуществляет Конституционный Суд РФ, наделенный широким кругом полномочий и реальных государственных управленческих механизмов в судебной системе на данном уровне. Таким образом баланс трех ветвей государственной власти на уровне федерации сохраняется. Иначе дела обстоят с функционированием конституционного контроля в субъектах РФ.

В систему государственного власти на уровне субъекта РФ входят: высшее должностное лицо, высший исполнительный орган в лице Правительства, законодательный орган Дума (Законодательное Собрание, Верховный Совет), судебные органы (суды общей юрисдикции, мировые судьи, специальные суды - Конституционные (Уставные)). Механизм управления данными органами государственной власти также отражен в Конституции РФ и основывается на принципе сдержек и противовесов. Более детальное разграничение полномочий и предметов ведения указанных государственных органов субъекта дано в федеральных законах, законах субъекта РФ, Конституциях и Уставах субъектов.

В данной статье предлагается рассмотреть специализированный судебный орган, входящий в судебную систему РФ, но формируемый исключительно по решению субъекта РФ, как завершающий элемент системы государственного управления на уровне субъекта федерации.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ», содержащий основные единые подходы и принципы судопроизводства, помог упорядочить функционирование органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации. Однако закон в полной мере не учитывает всех деталей конституционного судопроизводства в субъектах.

Вопрос об обязательности создания конституционных (уставных судов) достаточно спорный. В поддержку доводов о необходимости таких судов называют переход от фиктивного к реальному федерализму, закрепление в системе основ конституционного строя принципа разделения властей1, наличие интереса Федерации и субъектов РФ в их учреждении, придание завершенности демократической организации власти в субъектах Российской Федерации2, обеспечение верховенства и правовой охраны конституций и уставов субъектов РФ. На сегодняшний день конституционные (уставные) суды действуют в 16 субъектах РФ. Это республики: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия-

Алания, Татарстан, Тыва, Чеченская; Санкт-Петербург, Калининградская и Свердловская области.

На ряду с положительными сторонами создания органов конституционного контроля на уровне субъекта РФ, можно выделить три достаточно серьезных негативных аспекта.

Первым, из которых считается, несоответствие между большими расходами на их содержание и их малой «производительностью». Прежде всего, стоит обратить внимание на статистику работы таких судов. За 2015 г. Конституционные (Уставные) суды вынесли в общей сумме 179 актов, из которых 47 постановлений и 132 определения. Количество решений, выносимых этими судами невелико. Например, за 2015 год два конституционных суда (в Тыве и Чеченской Республике) вообще не вынесли ни одного судебного решения. При этом в 2015 году на содержание Конституционного суда Чеченской республики было потрачено 35,4 млн. руб., а на содержание Конституционного суда Республики Тыва выделено 27,2 млн. руб.1

Хотелось бы конкретно рассмотреть данные статистики Уставного суда Свердловской области. Председатель уставного суда отмечает, что активность граждан Свердловской области с течением времени увеличивается : « Если за весь 2013 год к нам поступило 32 обращения, то за 2015 год этот показатель составил 67 (за два года число удвоилось)» ² . В целом за 2015 год вынесено 5 постановлений по делам о соответствии Уставу Свердловской области оспариваемых норм. Содержание суда за 2015 год обошлось бюджету региона в 50,1 млн. руб. За 2016 год суд вынес всего 3 постановления о соответствии оспариваемых норм уставу Свердловской области. В 2017 году не вынесено ни одного решения, а за шесть месяцев

2018 года уже вынесено 6 постановлений. Объем финансирования из

Областного бюджета постепенно увеличивается в 2017 году он составил 55,7

млн. руб., и соответственно в 2018 году 58,9 млн. руб. Из вышеуказанного можно сделать вывод, что активность работы данных судов невысока, хотя

уровень затрат, на первый взгляд, кажется немалым.

Рассмотрим финансовый аспект содержания конституционных (уставных) судов субъектов. Согласно ч. 2 ст. 27 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», финансирование таких судов производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Стоимость содержания конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации редко превышает 0,05% от общего объема расходов бюджета на соответствующий год. Уставный суд Санкт-Петербурга является самым затратным из ныне существующих. Так на его содержание в 2015 году планировалось потратить 90,5 миллионов рублей, что составляет 0,02% от общего объема расходов Санкт-Петербурга на 2015 год (общий объем расходов бюджета Санкт-Петербурга  на 2015  год приблизительно

450065,435 миллионов рублей).2 На второй  позиции находится

Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) – 56,9 миллионов рублей (0,03 % от общего объема расходов).3 Уставный Суд Свердловской области занимает третью позицию. На его содержание израсходовано 50,1 миллионов рублей (0,025 % от общего объема расходов бюджета Свердловской области на 2015 год). Для сравнения необходимо сказать, что на работу Законодательного Собрания Свердловской области в 2015 году потрачено 457,7 миллионов рублей.4

Следует сделать вывод, что доля затрат на работу конституционных (уставных) судов РФ является весьма незначительной и никак не может чрезмерно обременять бюджеты субъектов, ухудшая тем самым их положение. Они сопоставимы с затратами на деятельность других органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации способны принять на себя такие расходные обязательства и обеспечить реальное функционирование судов. При этом субъект РФ помимо своих финансовых возможностей должен учитывать необходимость и потребность в органе конституционного контроля, эффективность его деятельности.

Вторым аспектом рассматривается, неэффективная реализация важнейшей для управления системой кадровой функции в данных судах и отсутствия высококвалифицированных специалистов, имеющих значительный, весомый опыт научной и практической деятельности именно в области конституционного права.

Требования к судьям конституционных (уставных) судов совпадают с требованиями к федеральным судьям. Однако, необходимо учитывать специфику рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах и назначать на должность судей достойных юристов, ориентирующихся в вопросах конституционного судопроизводства. Как отмечает В.В. Гошуляк, особенно остра эта проблема в тех российских регионах, где нет достаточно крупных научных центров, готовящих квалифицированные кадры по профильным для конституционных (уставных) судов юридическим специальностям, что во многом препятствует образованию данных органов в субъектах Российской Федерации1. Поэтому абсолютно справедливо указывает в свой работе Михайловская И. Б., «бесспорно, что отправления правосудия являются основной функцией судебной системы, а судьи — носителями судебной власти1.

Численность судей и всего судебного персонала в целом имеет ограничитель в виде объема материально-технических и финансовых ресурсов, которые общество в лице законодательной и исполнительной властей готово выделить на эти нужды. И тем самым идет взаимосвязь кадрового и финансового аспектов в единое звено системы управления, без которого неизбежно правильное функционирование Суда даже на первоначальном этапе.

Мы знаем, что закон устанавливает и порядок организации судов, а также процедуру их деятельности. Но, как указывалось ранее, законодательные и иные юридические нормы не исчерпывают всех «правил», которые действуют внутри судебной системе. Нельзя не отметить, что существенной их составляющей являются сложившиеся традиции, принятые нормы поведения, в том числе и те, которые направлены на достижение целей-ориентаций и целей системы государственного управления и требуется четко понимать. В силу того, что люди действуют и принимают решения, не автоматически следуя предписанным правилам, а руководствуясь определенной системой ценностей, представлениями о правильном и неправильном способе поведения в конкретной ситуации, то важным фактором функционирования судебной системы является правосознание судей.

Итогом данного аспекта будет то, что уровень профессиональной подготовки судебных кадров зависит не только от объема усвоенных теоретических знаний и практических навыков, но и от того состояния правосознания, степени его ведомственной деформации, а в конечном счете, от степени соответствия мировоззренческих установок потребностям социального развития.

Третьим аспектом противодействия создания, а затем существования конституционных (уставных) судов является отсутствие желания органов государственной власти субъектов Российской Федерации задействовать новый контролирующий орган в сложившуюся систему взаимодействия ветвей власти, а также их нежелание идти на самоограничение и установление судебного контроля за региональной нормотворческой деятельностью.1 Это вызвано тем, как справедливо отмечает Гошуляк В.В., что законодательным и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ не нужен независимый орган, дающий правовую оценку их решениям и действиям

Данный аспект не зря был выделен нами в последнюю очередь. Так как является самым важным на пути функционирования конституционного (уставного) контроля. Независимость данного органа государственной власти субъекта кроется в одном правомочии его «Решения», которое не может быть пересмотрено ни одним другим государственным органом в Российской Федерации. В связи с чем, такой «государственный фильтр» конституционного (уставного) контроля вызывает напряжение у двух других ветвей государственной власти, чем наносит ущерб основным правам и свободам человека и гражданина, так и самой модели государственного управления в субъекте.

На сегодняшний день свое внимание управленческого и юридического сообщества все больше привлекает реализация Постановления Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»1 и последовавшие принятые постановления Конституционных (Уставных) Судов в субъектах РФ. Сущность проблемы рассматриваемых обращений сводится к тому, что в статьях 35 и 36 указанных выше субъект РФ получил полномочия самостоятельно изменять без учета мнения населения модель формирования представительного органа и модели избрания главы муниципального образования. В апреле 2018 года Законодательным Собранием Свердловской области были приняты отдельные Областные законы по моделям избрания глав города Екатеринбург и Нижний Тагил, которые заменили прямые выборы населением, на избрание депутатами представительного органа муниципального образования из представленных конкурсной комиссией кандидатов. И в данном моменте оказалось ценным участие в разрешении возможных конфликтов интересов между государственными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и гражданами принятыми постановлениями Конституционных (Уставных) Судов субъектов РФ. Так как данные изменения вызвали недовольства со стороны населения и различных политических сил, рассудить которые был призван данный суд.

В такие моменты проявляется особая природа актов Конституционных (Уставных) Судов, отличающаяся от судов общей юрисдикции. В определенных моментах, как в указанном выше примере она заключает в себе кумулятивную функцию несущую в себе политикоуправленческие решения, облаченные в юридическую форму. Данные акты затрагивают большой объем государственно-властных отношений между государственными органами и органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований. Этим и была обоснована актуальность рассмотрения данной темы в настоящей статье.