Проблемы имплементации международных договоров и соглашений в сфере миграции в законодательство Кыргызской Республики: правовые и практические аспекты

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice Т. 11. №6 2025

УДК 314.748                                       

Кыргызская Республика является активным участником международных миграционных процессов, что обусловлено как ее географическим положением, так и членством в Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) и Содружестве Независимых Государств (СНГ), а также сотрудничеством с Организацией Объединенных Наций (ООН) и Международной организацией по миграции (МОМ). Членство в указанных международных организациях возлагает на Кыргызскую Республику обязательства по приведению национального законодательства в соответствие с международными стандартами в сфере

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice Т. 11. №6 2025 миграции, установленными в ратифицированных международных договорах и соглашениях. Эффективная имплементация международных норм в национальную правовую систему является необходимым условием для обеспечения защиты прав мигрантов, регулирования миграционных потоков и поддержания национальной безопасности. Однако на практике процесс адаптации национального законодательства к международным стандартам сталкивается с рядом правовых и институциональных проблем.

Практическая значимость исследования заключается в оценке эффективности применения норм международного права в национальной правовой системе Кыргызской Республики, выявлении пробелов и коллизий в законодательстве, а также в разработке предложений по их устранению. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования миграционного законодательства Кыргызской Республики, а также для повышения эффективности деятельности государственных органов, уполномоченных в сфере миграционной политики.

Возникшие проблемы имплементации международных договоров и соглашений касаемо миграционной политики в законодательство Кыргызской Республики обусловлены рядом факторов. Во-первых, стоит отметить, интенсивные миграционные потоки. Кыргызская Республика является одновременно страной происхождения, транзита и назначения мигрантов. Трудовая миграция, особенно в Российскую Федерацию и Республику Казахстан (члены Евразийского экономического союза — ЕАЭС), оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие страны. Согласно данным МОМ, ежегодно более 700 000 граждан Кыргызстана находятся за границей в трудовой миграции, что составляет значительную часть экономически активного населения страны [1].

В связи с этим требуется согласованное и эффективное законодательное регулирование миграционных процессов. Во-вторых, обязательства в рамках ЕАЭС и СНГ. Членство Кыргызской Республики в ЕАЭС и СНГ предполагает гармонизацию миграционного законодательства с нормами и стандартами, действующими в других странах-участницах. В частности, Договор о ЕАЭС (2014 г.) предусматривает свободное передвижение рабочей силы, а также необходимость унификации правил социального обеспечения, признания квалификаций и защиты трудовых прав мигрантов .

В 2016 г Кыргызстан уже внес изменения в законодательство, направленные на приведение нормативных актов в соответствие с обязательствами перед ЕАЭС. В-третьих, Международное сотрудничество при котором Кыргызская Республика активно взаимодействует с ООН, Международной организацией по миграции (МОМ) и другими международными институтами в сфере миграции. Это сотрудничество предусматривает имплементацию международных стандартов, включая Принципы и руководящие рекомендации ООН по защите прав мигрантов (2017 г.). Например, в 2024 г Кыргызстан присоединился к Глобальному договору о безопасной, упорядоченной и законной миграции, что потребовало адаптации национального законодательства в части защиты прав трудовых мигрантов [2]. Данный шаг свидетельствует о приверженности Кыргызской Республики международным стандартам и принципам. Указанный Договор направлен на улучшение управления миграцией, обеспечение прав мигрантов и содействие международному сотрудничеству в этой области. «КР стремится к интеграции в глобальную миграционную систему, основанную на уважении прав человека и принципах гуманности. Присоединение к Глобальному договору подчеркивает приверженность страны к международным стандартам и станет важным шагом к улучшению национальной миграционной политики», – сказано в сообщении пресс-службы Министерства труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики.

В-четвертых, защита прав человека. Международные договоры в сфере прав человека устанавливают минимальные стандарты защиты мигрантов, которые должны быть учтены в национальном законодательстве. В частности, Кыргызская Республика ратифицировала Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (ООН, 1990) , что накладывает обязательства по обеспечению недискриминации, доступа к правосудию и соблюдению социальных прав мигрантов. Прецедентным случаем в этом контексте стало рассмотрение в Конституционном суде Кыргызстана вопроса о праве иностранных граждан на социальные льготы, что повлияло на развитие судебной практики в данной сфере.

В-пятых, участие в глобальных процессах. Кыргызская Республика участвует в реализации Целей устойчивого развития (ЦУР), в рамках которых миграция рассматривается как один из ключевых факторов развития. В частности, ЦУР предусматривает упрощение миграционных процедур и защиту прав мигрантов [3].

В Кыргызстане была принята Национальная стратегия развития Кыргызской Республики на 2018-2040 годы, учитывающая международные рекомендации и предусматривающая правовые механизмы для упрощения миграционных процедур и защиты прав трудовых мигрантов. В указанной стратегии определены ключевые вопросы миграционной политики, в том числе: 1) сохранение этнокультурной идентичности трудовых мигрантов; 2) организация процесса добровольного переселения этнических кыргызов в Кыргызскую Республику на основе принципов, обеспечивающих социально-экономическое развитие регионов и решение демографических вопросов; 3) совершенствование порядка предоставления статуса иммигранта иностранным гражданам, прибывшим в Кыргызскую Республику с намерением заниматься научной деятельностью, с целью постоянного проживания или вносящим вклад в развитие культуры Кыргызской Республики [4].

Анализ проблемы имплементации имеет важное практическое значение и способствует достижению многих целей, таких как, выявления пробелов и коллизий в нормативноправовых актов, улучшение правоприменительной практики, защита прав мигрантов, разработка рекомендации, информирование общественности.

Кыргызская Республика сформировала обширную законодательную базу, регулирующую миграционные процессы. Ключевыми нормативными актами являются:

Конституция Кыргызской Республики от 5 мая 2021 г;

Международные соглашения, ратифицированные Жогорку Кенешем (Парламентом) Кыргызской Республики;

Закон Кыргызской Республики от 17 июля 2000 г №61 «О внешней миграции»;

Закон Кыргызской Республики от 13 января 2006 г №4 «О внешней трудовой миграции»;

Закон Кыргызской Республики от 14 декабря 1993 г №1296-XII «О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике»;

Закон КР от 30 июля 2002 г №133 «О внутренней миграции»;

Закон КР от 25 марта 2002 г №44 «О беженцах»;

Закон КР от 17 марта 2005 г №55 «О предупреждении и борьбе с торговлей людьми»;

Закон КР от 3 августа 2015 г №214 «О содействии занятости населения»;

В действующем законодательстве Кыргызской Республики прослеживается тенденция к учету международного опыта и следованию положениям международно-правовых актов, регулирующих внешние миграционные потоки. Их международно-правовое регулирование представляет собой систему межгосударственного управления миграционными процессами, основанную на ратифицированных нормативных документах международных организаций и международных договорах. Поэтому государственное регулирование внешних миграционных потоков Кыргызстана, базирующееся на Конституции КР, строится с учетом соответствующих международно-правовых норм, ратифицированных или признанных высшими органами власти.

Договорно-правовая основа международного сотрудничества Кыргызской Республики в сфере миграции включает соглашения, заключенные в многостороннем, региональном и двустороннем форматах. Данное сотрудничество направлено на обеспечение национальной безопасности, поддержание мира и региональной стабильности, а также на предотвращение вооруженных конфликтов и неконтролируемых миграционных потоков. Кроме того, оно охватывает вопросы трудовой миграции, социальной политики, гражданства, убежища, а также защиты политических, экономических и социально-культурных прав и свобод.

К числу универсальных международных правовых актов, регулирующих правовой статус лиц, включая мигрантов, относятся Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, Международные пакты о гражданских и политических, а также экономических, социальных и культурных правах, Конвенция ООН о статусе беженцев (1951 г.) и Протокол к ней (1967 г.), Конвенция о статусе апатридов (1954 г.), Конвенция о сокращении безгражданства (1961 г.), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966 г.), Декларация о территориальном убежище (1967 г.) и Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны пребывания. Эти нормативные акты формируют международные стандарты защиты прав мигрантов и обеспечивают правовые механизмы их реализации.

В рамках Содружества Независимых Государств были подписаны ряд многосторонних соглашений, регулирующих миграционные процессы. В их число входят: Ст. 19 Устава СНГ «формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы» ; Соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан (ратифицированного 30 января 2007 г); Концепция сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции от 16 сентября 2004 г.; Концепция дальнейшего развития СНГ от 5 октября 2007 г.; Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.

Трудовая миграция между Кыргызской Республикой и Российской Федерацией является предметом регулирования обширной договорно-правовой базы, насчитывающей около 120 двусторонних документов. Ключевые направления сотрудничества в этой сфере включают реализацию Соглашения о дальнейшем развитии сотрудничества в области регулирования трудовой миграции (подписанного в 2009 г), которое предусматривает, в частности, профессиональное переобучение и повышение квалификации трудовых мигрантов, а также создание учебного центра на территории Кыргызской Республики для подготовки специалистов в соответствии с требованиями российского рынка труда. Важным аспектом является создание механизмов организованного набора граждан Кыргызской Республики для осуществления трудовой деятельности на территории России, включая возможность оформления и выдачи разрешений на работу непосредственно в Представительстве ФМС России в Кыргызстане. Кроме того, действует Соглашение о реадмиссии (подписанное в 2012 г и ратифицированное в 2013 г) , регулирующее вопросы возвращения лиц, незаконно пребывающих на территории одной из стран. Наконец, ведется разработка механизмов пенсионного и социального обеспечения граждан Кыргызстана, временно осуществляющих трудовую деятельность в Российской Федерации, что направлено на защиту их социальных прав.

Взаимоотношения Кыргызской Республики и Республики Казахстан в сфере миграционной политики строятся на принципах добрососедства, взаимного уважения и сотрудничества, что обусловлено общим историческим прошлым, географической близостью и тесными экономическими связями. Взаимоотношения в области миграции регулируются как многосторонними соглашениями в рамках СНГ и ЕАЭС, так и двусторонними договорами. Ключевыми документами являются соглашения в рамках СНГ, договоры и соглашения ЕАЭС, а также двусторонние соглашения (о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов, о взаимных безвизовых поездках граждан, о реадмиссии и другие протоколы, регулирующие отдельные аспекты миграционного взаимодействия) .

Основными направлениями сотрудничества являются трудовая миграция, борьба с незаконной миграцией, реадмиссия, регулирование приграничных перемещений и информационный обмен. Несмотря на развитую нормативно-правовую базу и активное сотрудничество, во взаимоотношениях в сфере миграции сохраняются определенные проблемы: случаи нарушения прав трудящихся-мигрантов из Кыргызстана в Казахстане, проблемы с регистрацией и легализацией пребывания граждан, необходимость дальнейшей гармонизации миграционного законодательства, особенно в контексте ЕАЭС, и необходимость создания действенного механизма защиты прав и интересов трудящихся мигрантов. Перспективы развития сотрудничества связаны с дальнейшим углублением интеграционных процессов в рамках ЕАЭС, совершенствованием механизмов защиты прав трудящихся-мигрантов, упрощением процедур трудоустройства и пребывания, усилением борьбы с незаконной миграцией. Важным направлением является разработка и реализация совместных программ, направленных на адаптацию и интеграцию мигрантов в принимающем обществе.

Несмотря на наличие законодательной базы, существует ряд проблем, препятствующих эффективной имплементации международных договоров и соглашений в сфере миграции. К ним относятся юридические коллизии, возникающие из-за противоречий между нормами международного права и национального законодательства; это могут быть расхождения в определениях ключевых терминов («трудящийся-мигрант», «беженец»), процедурах предоставления защиты, а также в правах и обязанностях мигрантов. Пробелы в законодательстве также создают сложности, выражающиеся в отсутствии регулирования отдельных аспектов миграционных отношений, охватываемых международными договорами; например, могут отсутствовать четкие механизмы реализации прав трудящихся-мигрантов, предусмотренных соответствующими международными конвенциями. Недостаточная детализация положений международных договоров, носящих общий характер, требует их конкретизации в национальном законодательстве, а отсутствие такой конкретизации затрудняет практическое применение. Даже при наличии соответствующих норм, могут отсутствовать эффективные механизмы реализации, такие как механизмы контроля за соблюдением прав трудящихся-мигрантов или механизмы межведомственного взаимодействия. Недостаточная информированность государственных служащих, мигрантов и работодателей о положениях международных договоров и национального законодательства ведет к нарушениям прав и неэффективному применению норм. Бюрократические барьеры, проявляющиеся в сложных и длительных процедурах оформления документов и получения разрешений, создают препятствия для легальной миграции, способствуя развитию нелегальных каналов. Наконец, ограниченные ресурсы, а именно недостаточное финансирование и кадровое обеспечение государственных органов, занимающихся вопросами миграции, снижают эффективность их работы.

Кыргызская Республика присоединилась к Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей в 2003 г. Однако, как указывают эксперты, процесс имплементации положений Конвенции остается незавершенным. Согласно исследованию, проведенному Международной организацией по миграции в 2018 г, несмотря на формальное закрепление в национальном законодательстве основных прав трудящихся-мигрантов, их фактическая реализация сталкивается со значительными затруднениями. В частности, имеют место систематические нарушения, выражающиеся в невыплате заработной платы, незаконных увольнениях и дискриминации по признаку гражданства.

Судебная практика по защите прав данной категории лиц является ограниченной, что свидетельствует о низком уровне обращаемости трудящихся-мигрантов в суды и недостаточной эффективности существующих правовых механизмов защиты. Одними из основных факторов, препятствующих обращению мигрантов за судебной защитой, являются недостаточная информированность о принадлежащих им правах, языковые барьеры, недоверие к судебной системе, а также опасения, связанные с возможной депортацией.

Для эффективной имплементации международных договоров и соглашений в сфере миграции в национальное законодательство Кыргызской Республики и обеспечения соответствия правоприменительной практики международным стандартам предлагается комплекс мер, сгруппированных по направлениям, с учетом международного опыта и рекомендаций международных организаций.

Необходимо провести комплексный анализ законодательства Кыргызской Республики на предмет соответствия положениям международных договоров, участником которых является Кыргызская Республика, в частности, Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Конвенции о статусе беженцев (1951 г.) и Протокола к ней (1967 г.), а также конвенций Международной организации труда (МОТ), касающихся защиты прав трудящихся-мигрантов (№ 97, № 143). Выявленные коллизии и пробелы должны быть устранены путем внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты, включая Трудовой кодекс, Кодекс о правонарушениях, Уголовный кодекс, Закон «О внешней миграции», Закон «О беженцах» и другие. Целесообразно привлечение международных экспертов, в том числе из Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и Международной организации по миграции (МОМ), для проведения экспертизы проектов поправок. Примером может быть Германия, которая в рамках имплементации Директив Европейского Союза о миграции, внесла существенные изменения в свое законодательство об убежище и пребывании иностранцев, введя новые категории видов на жительство и урегулировав процедуры предоставления убежища.

Требуется принятие детализирующих подзаконных актов, конкретизирующих положения международных договоров и национальных законов. Эти акты должны четко регламентировать полномочия государственных органов, процедуры взаимодействия, права и обязанности мигрантов и работодателей, а также механизмы защиты прав мигрантов, включая порядок обжалования решений государственных органов. При разработке подзаконных актов необходимо проводить консультации с заинтересованными сторонами, включая неправительственные организации, представителей бизнеса и диаспор, обеспечивая транспарентность процесса. Подзаконные акты подлежат регулярному пересмотру для обеспечения их актуальности.

Необходимо совершенствовать механизмы реализации прав мигрантов, включая создание специализированных подразделений в правоохранительных органах и судах,

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice Т. 11. №6 2025 рассматривающих дела, связанные с мигрантами. Следует рассмотреть вопрос о создании независимого органа по мониторингу прав мигрантов (например, омбудсмена по правам мигрантов) или расширении полномочий существующего института Омбудсмена. Важнейшим аспектом является обеспечение доступа мигрантов к правосудию, включая предоставление бесплатной юридической помощи и услуг перевода, в соответствии со статьей 14 Международного пакта о гражданских и политических правах. В Испании действует Генеральный комиссариат по делам иностранцев и границ (Comisaría General de Extranjería y Fronteras), занимающийся вопросами иммиграции и убежища. В Швеции существует Агентство по миграции (Migrationsverket), ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища и вида на жительство.

Требуется выделение целевого финансирования на программы по адаптации и интеграции мигрантов, а также на укрепление материально-технической базы и кадрового потенциала государственных органов, занимающихся вопросами миграции, с привлечением технической помощи от международных организаций, таких как МОМ и УВКБ ООН.

Необходимо внедрить систему мониторинга и оценки эффективности имплементации международных договоров в сфере миграции, включающую разработку индикаторов эффективности, подготовку регулярных отчетов и проведение независимой оценки с привлечением международных экспертов.

Для защиты уязвимых групп мигрантов, включая женщин и детей, необходимо разработать и реализовать специальные меры, направленные на предотвращение насилия, эксплуатации и торговли людьми, в соответствии с Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.) и Конвенцией о правах ребенка (1989 г.). Следует обеспечить соблюдение принципа невысылки беженцев и лиц, ищущих убежища, предоставив им доступ к процедуре определения статуса беженца в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев (1951 г.). Дополнительно необходимо принять меры по сокращению безгражданства, включая упрощение процедур получения гражданства для лиц без гражданства, родившихся на территории Кыргызской Республики, в соответствии с Конвенцией о сокращении безгражданства (1961 г.).

Кыргызская Республика должна активно развивать международное сотрудничество, заключая двусторонние и многосторонние соглашения со странами происхождения и транзита мигрантов по вопросам регулирования миграционных потоков, борьбы с нелегальной миграцией и защиты прав мигрантов. Важно участвовать в международных форумах и конференциях по вопросам миграции, обмениваться опытом и передовой практикой, а также реализовывать совместные проекты с международными организациями.

Анализ судебной практики показывает, что дела, связанные с применением международных договоров в сфере миграции, в Кыргызстане немногочисленны. Это свидетельствует о недостаточной обращаемости мигрантов в суд за защитой своих прав, а также, возможно, о недостаточной квалификации судей в данной области.

Кыргызская Республика имеет необходимость приложить больше усилий для имплементации международных стандартов. Так, представитель МОМ в Кыргызстане Бермет Молдобаева подчеркивает: «Необходимо усилить работу по приведению национального законодательства в соответствие с международными обязательствами, а также обеспечить эффективные механизмы защиты прав мигрантов» .

Имплементация международных договоров и соглашений в сфере миграции в законодательство Кыргызской Республики представляет собой комплексный процесс, требующий последовательного совершенствования нормативно-правовой базы и

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice Т. 11. №6 2025 правоприменительной практики. Несмотря на достигнутый прогресс, сохраняется ряд правовых и институциональных пробелов, препятствующих эффективной защите прав мигрантов, регулированию миграционных потоков и выполнению международных обязательств. Для обеспечения надлежащего соответствия национального законодательства международным стандартам необходимо продолжить работу по его гармонизации, разработке механизмов правоприменения и усилению институционального потенциала. Реализация предложенных мер будет способствовать укреплению правовых гарантий мигрантов и совершенствованию системы миграционного регулирования в Кыргызской Республике.

Таким образом, мы пришли к выводу, что имплементация международных договоров и соглашений в сфере миграции в законодательство Кыргызской Республики сталкивается с рядом правовых и практических проблем. Несмотря на активное участие страны в международных миграционных процессах, обязательства в рамках ЕАЭС, СНГ, ООН и МОМ, а также наличие обширной нормативно-правовой базы, процесс адаптации международных стандартов к национальному законодательству сопряжен с юридическими коллизиями, пробелами и сложностями в правоприменении. Основными вызовами остаются необходимость гармонизации законодательства, защита прав мигрантов, соблюдение международных обязательств и обеспечение эффективного государственного регулирования миграционных потоков. Для решения указанных проблем требуется комплексный подход, включающий совершенствование законодательства, повышение правоприменительной практики и активное международное сотрудничество, что в долгосрочной перспективе позволит укрепить правовые механизмы защиты мигрантов и повысить соответствие национальной миграционной политики международным стандартам.