Проблемы эволюции государственных природоохранных органов Российской империи в 1838-1894 гг

Природоохранная функция является одной из важнейших функций Российского государства. Так, в Указе Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О стратегии национальной безопасности» отдельная группа положений посвящена вопросам экологической безопасности и рациональному природопользованию. В 2024 году продолжается реализа- ция национального проекта «Экология». Осуществление государственного экологического управления в целях утверждения и реализации принципов рационального природопользования не представляется возможным без координации усилий органов общей компетенции и специальных природоохранных органов.

Возможность проанализировать опыт природоохранной деятельности дореволюционной России в части структуры, функционирования органов, ее осуществлявших, выявить положительные аспекты работы сложившейся системы природоохранных органов, рассмотреть просчеты в ее организации явилось целью данной работы.

Выбранный для рассмотрения исторический период характеризуется небывалым ранее ростом промышленного производства, когда в ходе индустриализации Российское государство впервые столкнулось с ощутимыми экологическими проблемами. В ответ на вызовы времени была организована система государственных природоохранных органов, наделенная полномочиями по их преодолению.

В настоящий момент схожесть экологических проблем является объективным результатом взаимодействия нашей цивилизации и природной среды в эпоху научнотехнической революции. По данным Министерства экономического развития РФ, промышленное производство в России по итогам 2023 года выросло на 3,5 % по сравнению с предыдущим [9]. Рост промышленного производства благоприятно сказывается на текущей ситуации в российской экономике. Вместе с тем сопутствующая экологическая нагрузка на окружающую среду заставляет вести поиск мер рационального природопользования, обеспечивающих защиту окружающей среды, безопасность и здоровье населения.

В рассматриваемый период экологическая функция государства была второстепенной и реализовывалась в тесной связи с другими функциями: экономической, социальной, правоохранительной. Тем не менее в дореволюционный период сформировался государственно-правовой механизм регулирования общественных отношений в экологической сфере.

Система государственных природоохранных органов царской России имела довольно разветвленную структуру. Основная часть деятельности по охране окружающей среды осуществлялась органами Лесного и Горного департаментов Министерства государственных имуществ. В меньшей степени вопросами природоохраны занимались органы полиции Министерства внутренних дел, органы местного самоуправления и общественные организации.

С января 1838 года и до марта 1894 года Министерством государственных имуществ осуществлялись управление казенными землями, казенными оброчными статьями, горной и соляной промышленностью, надзор за надлежащим состоянием источников минеральных вод. Его сфера деятельности включала вопросы лесного хозяйства. Вопросы губернского лесного хозяйства были отнесены к палатам государственных имуществ.

С принятием положения «О корпусе лесничих» 1839 года в Российской Империи был изменен подход к охране лесов [12]. Получив военное устройство, в состав корпуса лесничих вошли чины: губернского лесного управления, учебных заведений, лесной стражи [27, с. 19]. Командир Корпуса лесничих (являлся генералом) именовался инспектором Корпуса лесничих и подчинялся непосредственно министру государственных имуществ [27, с. 19].

Руководство на местах осуществлялось чинами Губернского лесного управления. Состоявший в подчинении губернскому, окружной лесничий возглавлял самое важное или наиболее крупное лесничество, имел в распоряжении поселенную военизированную лесную стражу в количестве, равном численности стрелкового батальона. Остальными лесничествами заведовали младшие лесничие с помощниками (кондукторами - выпускниками низших лесных школ). Лесничества осуществляли охрану и учет лесов, организовывали мероприятия по предупреждению лесных пожаров.

18 января 1843 г. на основании Положения о соединении учреждений Министерства государственных имуществ по лесной части в одно управление в его состав вошел Лесной департамент, в котором сосредоточились дела «о всех лесах, состоящих в управлении министерства государственных имуществ, а также дела о чинах Корпуса лесничих и лесной стражи» [13]. Лесной департамент, состоявший из шести отделений (кадровое, лесоустроительное, финансовое, правовое, лесоэксплуатационное, хозяйственное), возглавлял директор - инспектор Корпуса лесничих.

В 1855 году наказом Александра II министру государственных имуществ была поставлена задача повышения доходности казенного лесного хозяйства: «охранение лесов от истребления; извлечение из них наибольшего дохода; умножение лесов в тех местах, которые в них терпят нужду» [15]. Положение о

Лесном департаменте, принятое в 1860 году, увеличило количество отделений Лесного департамента [16]. Структура из семи отделений (инспекторское, по управлению лесами, судное, по устройству лесов, по управлению учебными заведениями по лесной части, по употреблению лесов, счетное) отражала объем полномочий и общую компетенцию ведомства.

Милитаристское устройство, характерное для лесной отрасли присутствовало небольшое время. Вступившее в силу Положение о лесной страже в казенных лесах в 1869 году перевело Корпус лесничих в состав Лесного департамента Министерства государственных имуществ [17], тем самым упразднив военнолесных сторожей. Казенная лесная стража стала формироваться исключительно из казенных лесников и казенных лесных объездчиков.

После отмены крепостного права назрела необходимость защиты государством частных лесов. М. А. Цветков отмечает: «После крестьянской реформы лесоистребление достигло небывалых размеров: с 1862 по 1888 гг., пока вырабатывался лесоохранительный закон, ежегодно уничтожалось по 900 тыс. га» [26, с. 133]. И только в 1888 году, когда нехватка леса стала ощущаться даже на Урале, было принято Положение «О сбережении лесов», наделившее лесные ресурсы независимо от формы собственности общегосударственным значением [19]. Закон предписывал каждой губернии создать Губернский лесоохранительный комитет. Штат лесоохранного комитета составляли: губернатор (являлся председателем), губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, управляющий государственными имуществами, управляющий удельной конторой, председатель губернской земской управы, непременный член губернского по крестьянским делам присутствия, лесной ревизор, два представителя от лесовладельцев, избранных губернским земским собранием [3]. Для осуществления лесоохранных функций комитет имел в своем составе чины местного надзора. Например, в Волгоградской губернии в 1892 году в состав местных должностных лиц, осуществляющих надзор за лесами, входили 15 лесничих лесного ведомства, 7 полицейских исправников, 6 чинов уездных по крестьянским делам [2].

Однако проведенная реформа не принесла ожидаемых результатов. Положение 1888 года применялось формально и не препятствовало выборочным рубкам и последующему сельскохозяйственному освоению. Сокращение лесных площадей наблюдалось: в Калужской губернии - на 3 %, в Вологодской и Казанской губерниях - на 7 %, в Витебской и Виленской -- на 18 %, в Курской - на 37 %, в Смоленской - на 38 % [23, с. 218]. Численность лесной стражи не была достаточной для противодействия вырубкам. Так, в Алтайской губернии даже с учетом увеличения численности лесной стражи на 100 человек за пять лет (с 1883 по 1888 гг.) не удалось защитить лесные ресурсы от незаконного уничтожения [20, с. 59].

Во второй половине XIX века - в эпоху индустриализации, научного развития и возросшей нагрузки на окружающую среду не оставался без внимания вопрос охраны полезных ископаемых и рационального недропользования. Практика надзора за горнодобывающей деятельностью не была новой и возникла еще в 1719 году по Указу Петра I «Об учреждении Берг-коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах» [24]. Впервые был создан самостоятельный надзорный орган, регулирующий горнодобывающую отрасль. Однако государственная система горного надзора не была достаточной. Деятельность берг-инспекторов была малоэффективной вследствие нехватки времени для осуществления осмотров с целью выявления нарушений, так как в их ведении находились слишком большие площади горных округов. Проведение окружных проверок были редкими.

Исходя из необходимости реформирования государственных органов, осуществлявших надзор горнодобывающей отрасли лишь в 1860-е гг. были сформулированы и воплощены в жизнь идеи, направленные на повышение эффективности отрасли и рациональное недропользование.

В 1863 году Департамент горных и соляных дел в составе Министерства финансов был преобразован в Горный департамент и включал следующие отделения: монетное, казенных горных заводов, частных горных заводов, частных золотых промыслов, горных заводов Царства Польского (с 1869 года), инспекторское (с 1864 года), а также счетное (с 1868 года оно именовалось бухгалтерским) и судное.

Должности как берг-инспектора, так и заводского исправника были упразднены, а обязанности технического и экологического надзора переданы горным инженерам, как это практиковалось во многих европейских странах. Военизированный корпус горных инженеров вошел в состав Горного департамента в 1863 году, а в 1867 году был преобразован в гражданское ведомство.

С 1886 года институт окружных инженеров полностью заменил собой прежние формы надзора и охватил всю территорию Российской Империи, делившуюся на 11 горных областей и 63 горно-административных округа. Окружные инженеры, назначенные в каждый округ из числа опытных специалистов, осуществляли функции надзора за рациональным недропользованием и соблюдением природоохранных норм. Согласно Инструкции по надзору за частною горною промышленностью» 1881 года, в пяти горных округах Европейской России горные инженеры «должны были следить за тем, чтобы подземные работы не угрожали опасностью сооружениям на поверхностях и источникам минеральным или таким, которые снабжают водою населенные места» [6, с. 12]. Следуя Горному уставу, инженеры контролировали добычу полезных ископаемых на нефтепромыслах. Нарушители, «изобличенные в самовольном добывании нефти», подвергались «сверх конфискации нефти денежному взысканию на всю открытую нефть против продажной цены впятеро, или же двадцати пяти рублей серебром» [22, с. 412].

С введением Устава о частной золотопромышленности 1870 года на органы горной полиции возлагался контроль за функционированием золотых и платиновых приисков прежде всего частных лиц [18]. Начальство горной полиции назначалось губернаторами. Горной полицией на территории горных округов руководили горные исправники. Им в свою очередь подчинялся начальник горнополицейской стражи, выступавший непосредственным руководителем горной полиции. Горная полиция отвечала не только за сохранение общественного порядка и безопасности на горнозаводских предприятиях, но и следила за соблюдением природоохранных требований. Согласно Инструкции 1880 года «О порядке производства горнопромышленниками подземных работ» горнопромышленники «должны были производить работы так, что- бы они не представляли опасности источникам минеральным и тем, которые необходимы для снабжения водою населенных мест» [21].

Во второй половине XIX века органы внутренних дел играли немаловажную роль в реализации экологической функции государства. В соответствии с Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года на полицию возлагались обязанности за соблюдением точного исполнения правил охоты и рыболовства, по противодействию преступлениям против «безвременного и излишнего истребления служащих на пищу диких животных и рыб» [14]. Ей же поручалось оказывать содействие лесной страже, полевым и охотничьим сторожам при розыске скрывающихся с места нарушения лиц, выдавать охотничьи билеты.

Одной из характерных черт данного этапа выступает тенденция к созданию специальных подразделений полиции, в том числе речной, портовой, промысловой, фабричнозаводской. Их появление было необходимо для поддержания охраны общественного порядка в связи с социально-экономическим развитием государства.

Речная полиция как особое подразделение для наблюдения за порядком на водных пространствах появилась в структуре правоохранительных органов в 1867 году сначала в Санкт-Петербурге, позднее в Нижнем Новгороде, Рыбинске, Одессе, Николаеве. Санкт-Петербургская речная полиция, составляя часть столичного полицейского управления, находилась в ведении обер-полицмейстера и состояла из управляющего, его помощников, потребного числа нижних чинов и команды матросов [5]. В сферу деятельности речной полиции входила не только проверка соблюдения правил судоходства и охрана порядка на водных объектах и береговых сооружениях [10, с. 83]. Также реализовывались мероприятия по охране водных ресурсов. Сотрудники речной полиции противодействовали таким экологическим преступлениям, как засорение рек, каналов, порча воды, нарушение сплава леса. Кроме того, выполняли функции санитарного контроля: «наблюдали за выполнением судовладельцами санитарных правил, следили за чистотой на пассажирских пароходах, наблюдали, чтобы с судов и пароходов не выбрасывали мусора в реки и каналы» [1, с. 37]. Речная полиция в целях охраны атмосферного воздуха осуществляла «строгое наблюдение за выпуском пароходами из труб густого дыма и искр» [1, с. 37].

Согласно Положению о портовой полиции в военных портах Империи 1894 года, сотрудники портовой полиции занималась охраной адмиралтейств, верфей, гаваней, во-доохраной в акваториях. «Ей вменялось надзирать за торговым мореходством и промыслами на пристанях и на морском побережье» [11]. Возникновение специализированной транспортной полиции, такой как портовая и речная, в число полицейских задач которой входило не только обеспечение безопасности на транспорте, но водоохранные мероприятия, способствовало реализации экологической функции государства в сфере охраны водных ресурсов.

Значительный круг полномочий в области охраны вод с 1870 года стал осуществляться органами местного самоуправления. С принятием Городового положения 1870 года, органы местного самоуправления получили в свое ведение дела, связанные с благоустройством городской территории, в частности контроль за состоянием водопроводов, сточных труб, а также водных ресурсов, находящихся в прудах, каналах, канавах, протоках [4, с. 5]. На городские власти возлагалась обязанность по разрешению строительства заводов и фабрик, не являвшихся вредными. Предприятия, не одобренные органами местного самоуправления, попадали в специальный список, формируемый силами сотрудников фабричнозаводской полиции [25, с. 336]. Городовое положение 1892 года расширило полномочия Городской думы и наделило правом издавать обязательные для местных жителей постановления о порядке содержания водных объектов, в том числе колодцев. Постановления думы могли затрагивать не только городскую территорию, но и частные земли, ведомственные и земли учреждений [7, с. 193].

Органы местного самоуправления решали проблему противодействия загрязнению окружающей среды в период бурного роста промышленности, стараясь сохранить блага, привнесенные индустриализацией: развитие рынка, появление рабочих мест. Положительные изменения в состоянии городской среды стали очевидны со временем: городское население увеличивалось, люди активнее перебирались в города. Кроме того, снизилась смертность в большинстве губерний. Природоохранные мероприятия, осуществленные в рамках реформы городского управления, позволили сохранить благоприятные условия для проживания населения в городах.

Таким образом, в Российском государстве к концу XIX века оформилась группа государственных органов, как специально созданных для реализации экологической функции, так и общей компетенции. Несмотря на то, что система правового регулирования природоохранной деятельности не имела целостного характера, а была сосредоточена на отдельных объектах природопользования, законодатель не оставлял без внимания бережное отношение к окружающей среде. С одной стороны, к началу XX века действительно возникла система специально уполномоченных природоохранных органов, с другой стороны, их действия и результаты деятельности имели малоэффективный характер ввиду недостатка финансирования, малочисленности штата, недостаточной квалификации сотрудников, несовершенства системы органов в целом. Разветвленность структуры природоохранных органов, отсутствие системности правового регулирования природопользования оказывали отрицательное влияние на результаты природоохранной деятельности.

Перед Российским государством и сегодня стоит задача по обеспечению мер эффективной защиты окружающей среды от вредного антропогенного воздействия. Исторический анализ эволюции природоохранных органов Российской Империи во времена индустриализации, то есть в период истоков экологических проблем, позволил выявить как сильные, так и слабые стороны государственной системы, препятствовавшие экологическим правонарушениям. Обращение к историческому прошлому имеет практическое значение для повышения результатов природоохранной деятельности и совершенствования системы эколого-правового регулирования. Так, природоохранная деятельность действующего Линейного отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации на водном транспорте [8], как и дореволюционной речной полиции, не имеет детальной нормативной регламентации. Руководствуясь Типовым положением о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, утвержденным приказом МВД России от 15 июня 2011 г. № 636, сотрудники линейного отдела осуществляют

«предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений», в том числе экологических. При этом в регулирующем приказе правовые нормы, направленные на противодействие правонарушениям в сфере охраны вод, не конкретизированы и не вы- деляются. Дополнение действующего приказа нормами права, регулирующими мероприятия по пресечению противоправных деяний в сфере охраны водных ресурсов, может поспособствовать повышению эффективности природоохранных мер.