ПРОБЛЕМЫ КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ И СЛЕДСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

В 2007 году в России система прокуратуры РФ была реформирована, органы, осуществляющие надзор и следствие, были разделены. После принятия Федерального закона № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Феде-рации»1, был создан единый и самостоятельный в своей компетенции орган, осуществляющий функции предварительного следствия — Следственный комитет. Вопрос о рациональности разделения следственных и надзорных органов до сих пор является дискуссионным.

Описание исследования

Первые четыре года своего существования Следственный комитет РФ функционировал при Генеральной прокуратуре РФ, а в 2011 году он приобрел статус независимого государственного органа.

Руководителю Следственного комитета РФ были переданы полномочия, связанные с осуществлением процессуального руководства (ранее такими полномочиями наделялся прокурор). При этом у прокуроров были отобраны права возбуждения уголовных разбирательств, предоставления следователю согласия на ходатайство об определении, отмене либо изменение меры пресечения по отношению к субъекту, подозреваемому в преступном деянии. Случившиеся перемены можно охарактеризовать как кардинальные, в связи с чем практика правоприменения была значительно трансформирована. Специалисты в различных отраслях юридической науки до сих пор не сумели прийти к единому мнению по вопросу о том, положительно или отрицательно сказалась проведенная реформа на функционировании системы правоохранител ьных структур РФ.

1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

Так, например, М. Л. Поздняков [3] и А. С. Александров [1] считают, что проведенная реформа является необоснованной. В доказательство своей позиции они заявляют о том, что формирование Следственного комитета Российской Федерации привело к деградации института предварительного расследования, а также существенно ухудшило качество уголовного преследования. Среди возможных вариантов дальнейшего развития ситуации исследователи называют поглощение Следственным комитетом Российской Федерации Министерства внутренних дел (или, наоборот, вхождение СКР в состав МВД).

По нашему мнению, точка зрения, которой придерживаются М. Л. Поздняков и А. С. Александров, является некорректной. Связано это с тем, что создание Следственного комитета позволило передать нехарактерные для прокуратуры функции в иной государственный орган. Также представляется, что формирование Следственного комитета окажет благотворное влияние на качество взаимодействия между всеми правоохранительными структурами, существующими в Российской Федерации.

Занимавший во время рассматриваемых структурных преобразований должность Генпрокурора РФ Ю. Я. Чайка, подготавливая один из ежегодных докладов, предназначенный для Совета Федерации, упомянул о том, что в процессе ведения следственной деятельности правоохранительные структуры продолжают допускать большое количество нарушений. Ю. Я. Чайка обратил внимание на тот факт, что ежегодно прокуратура выявляет более 5 млн случаев нарушений, возникающих при осуществлении предварительного расследования.

В докладе Генпрокурора РФ было отмечено, что процесс получения доказательственных материалов в последние годы был значительно упрощен, благодаря чему нахождение причинно-следственной связи между деянием и теми результатами, к которым оно привело, стало более простым. При этом проведение следственных мероприятий по сложным делам занимает все больше и больше времени (в некоторых случаях — до нескольких лет).

Таким образом, можно сделать вывод, что правоохранительные структуры, ведущие следственную деятельность, осуществляют ее недостаточно качественно. По нашему мнению, данная позиция представляется частично обоснованной, поскольку о ее правильности свидетельствуют приведенные Генпрокурором РФ статистические данные. Однако нельзя не отметить и то, что сотрудники Следственного комитета обладают чрезмерной загруженностью, как и служащие иных правоохранительных структур. Кроме этого, показатели по раскрываемости преступных деяний, устанавливаемые для правоохранительных органов, год от года повышаются, что также не способствует улучшению качества ведения следственной деятельности. Все перечисленные факторы значительно ухудшают качество следственной деятельности, однако не являются доказательством того, что Следственный комитет должен быть возвращен под контроль Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Во-первых, принятие такого решения повлечет за собой значительные временные и финансовые затраты, которые не будут эффективными.

Во-вторых, присоединение следственного комитета к генпрокуратуре не позволит добиться улучшения качества следствия, поскольку суть проблем заключается не в том, кому подчинен данный государственный орган, а в малочисленности штатов сотрудников, недостаточном денежном довольствии следователей.

В этой связи стоит отметить мнение Ю. А. Цветкова [4], который считает, что отделение следствия от прокуратуры является следствием существования «системы сдержек и противовесов». Он отметил, что прокурор не имеет возможности возбудить разбирательство и получить доказательственные материалы, не имея помощи следователя. В свою очередь, следователь, не обладая поддержкой со стороны прокурора, утрачивает возможность направить дело на судебное рассмотрение, а также поддерживать его в ходе судебных заседаний.

Что касается практиков, то среди них получила распространение точка зрения, которая была выражена Д. А. Арутюняном [2]. Он предполагает, что распределение функций по следствию и государственному обвинению необходимо рассматривать как положительное явление. Следует согласиться с данной позицией, поскольку наличие у прокурора всех функций, связанных с проведением следствия, надзора, а также участием в судебном разбирательстве приводит к тому, что позиции прокуратуры становятся чрезмерно сильными. Это в числе прочего делает обвинение необъективным, что негативно сказывается на качестве отправления правосудия.

Таким образом, можно сделать вывод, что функционирование государственных структур, занимающихся следственной деятельностью, нуждается в совершенствовании. Оно должно достигаться за счет внутриведомственных трансформаций.

По нашему мнению, «суть таких трансформаций должна заключаться в предоставлении следственным органам большего количества полномочий, а также в увеличении выделяемого им финансирования. Также необходимо предусмотреть изменения в уголовно-процессуальном законодательстве, после введения которых расширенные полномочия органов следствия получат подкрепление».

Следует подробнее рассмотреть вопрос, связанный с отсутствием у прокурорских работников возможности возбуждать уголовные разбирательства. Он должен быть изучен во взаимосвязи с функционалом уголовного преследования.

Так, уголовное преследование необходимо для того, чтобы определить лицо, виновное в совершении деяния, наказуемого уголовным законодательством. В результате уголовного преследования такое лицо сначала приобретает статус подозреваемого, а затем обвиняемого.

Согласно современному уголовно–процессуальному законодательству, прокурор рассматривается как один из основных субъектов, участвующих в уголовном процессе. Перечень полномочий, которыми обладает прокурор в процессе проведения разбирательства по уголовному делу, закрепляется первой частью 21-й статьи Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации1 (далее — УПК РФ). Содержание данной статьи определяет, что прокурор обязан реализовывать функцию обвинения от имени государства. Отметим, что в ней перечислены не все полномочия, имеющиеся у прокурора при его привлечении к разбирательству по уголовному делу. Они также регламентированы вторым пунктом 27-й статьи Закона «О прокуратуре Российской Федерации»2. Согласно данному пункту, в том случае, если у прокурора имеются основания сделать вывод, что имеющиеся у граждан законные права и интересы были нарушены, он должен способствовать возбуждению уголовного преследования в отношении лиц, допустивших такое нарушение.

По мнению ряда специалистов, решение об отборе у прокуроров полномочий по возбуждению уголовного преследования на данный момент не получило надлежащего подкрепления. Более того, процессуальный контроль, который проводится лицами, осуществляющими руководство деятельностью занимающихся предварительным следствием правоохранительных органов, сегодня является недостаточно качественным. Этим определяется необходимость возвращения прокуратуры в досудебное производство по уголовным разбирательствам.

По нашему мнению, правильной является точка зрения, согласно которой лишение прокуроров полномочий начинать уголовное разбирательство не соответствует положениям, закрепляемым первой частью 55-й статьи УПК РФ. Если толковать содержание данной статьи буквально, то можно сделать вывод, что прокурор, получая материалы по уголовному делу от дознавателя, должен принять какое-либо решение, предусмотренное первой частью 145-й статьи УПК РФ.

Таким решением, в частности, является начало производства по уголовному делу.

Исследование действующего законодательства и практики правоприменения позволило прийти к следующим выводам. Во-первых, процессуальные нормы, применяемые в РФ, обязывают прокурорских работников осуществлять надзор за соответствием предварительного следствия, которое ведется уполномоченными государственными органами, закону. При этом сегодня прокурор не имеет возможности начать уголовное разбирательство, которое стоит рассматривать как наиболее эффективный механизм надзорного реагирования на допущенные органами, ведущими предварительное следствие, нарушения. Это является противоречащим мировым практикам функционирования прокурорских органов.

Существует мнение, что трансформация деятельности прокурорских структур положительно сказалась на качестве предварительного следствия. Такое мнение обосновывается тем, что внесенные в законодательство изменения позволили определить новые аспекты функционирования прокуратуры. Так, в современных условиях главной задачей прокурора является ведение надзора за соответствием уголовного судопроизводства действующим законодательным нормам. Однако это не отменяет того факта, что отбор у прокуроров полномочий по самостоятельному возбуждению уголовного разбирательства лишает их возможности эффективно реагировать на допускаемые при ведении следствия ошибки, нарушения.

Заключение

В связи со сказанным выше представляется целесообразным изменение уголовно-процессуальных норм, действующих в РФ. Так, следует трансформировать второй пункт второй части 37-й статьи УПК РФ, предусмотрев наличие у прокурора возможности возбудить уголовное разбирательство. Данное полномочие должно заменить собой имеющуюся сегодня у прокуроров возможность направления мотивированного постановления в следственные и иные правоохранительные органы.

Изучение положений, предусматриваемых актуальным УПК РФ, позволяет заключить, что Следственный комитет РФ обладает полномочиями по организации уголовного преследования, а также по ведению процессуального контроля.

Необходимо законодательно принять положения, которыми обеспечивалось бы дополнение (а не перекрытие) контрольных и надзорных функций, имеющихся у различных правоохранительных структур.

Прокурор, который выполняет функционал по контролю за соблюдением законности при проведении разбирательства по уголовному делу, тем самым гарантирует соблюдение законных интересов и прав, имеющихся у каждого участника такого разбирательства. Что касается руководителя Следственного комитета РФ, а также руководителей территориальных органов данного государственного учреждения, то их основной обязанностью является организация деятельности, необходимой для расследования преступных деяний, являющихся подведомственными Следственному комитету Российской Федерации.