Проблемы координации муниципального и государственного контроля (надзора)

Местное самоуправление является одним из видов публичной власти. Существование местного самоуправления основывается на государственной поддержке и гарантиях. Его самостоятельность и независимость не может считаться фактором противопоставления государству. Функционирование местного самоуправление сочетается и координируется с деятельностью государства и проявляется в наличии собственных полномочий и предметов ведения.

Необходимо отметить, что, являясь составными частями единой системы публичной власти, органы местного самоуправления и органы государственной власти, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность, во многом используют схожие средства и методы. При этом координация такой деятельности должна основываться на широком круге согласовательных процедур в процессе взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти.

Координация деятельности государства и местного самоуправления является одной из важнейших проблем любого общества, особенно в период становления демократических институ- тов. Для отечественной юридической науки данная тема не является новой. В XIX – начале XX в., в период развития законодательства о местном самоуправлении в Российской империи, вопросы взаимодействия центральных органов власти и местного самоуправления нашли свое отражение, например, в работах В.П. Безобразова [2], А.И. Васильчикова [5], Н.И. Лазаревского [6], А.О. Немировского [7], М.М. Сперанского [9] и других. В современной науке муниципального права данная тема является одной из важнейших в силу прослеживающейся тенденции изучения взаимодействия механизмов муниципального и государственного регулирования общественных отношений на местном уровне в федеративном демократическом государстве. Среди российских ученых, занимающихся обозначенной проблематикой, следует выделить работы С.А. Авакьяна [1], И.В. Выдрина [5], Н.Л. Пешина [8], Л.Т. Чих-ладзе [10, 11].

Проблемы понятия и координации муниципального и государственного контроля (надзора) являются дискуссионными, они имеют первостепенное теоретико-прикладное значение 103

для обеспечения эффективности всей контрольно-надзорной деятельности в сфере публичного управления. Решение этих вопросов осложняется в условиях противоречивости законодательства в области контрольно-надзорной деятельности, а также отсутствия единого подхода при определении данных понятий в научной юридической литературе.

Следует отметить, что Конституция РФ согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 относит вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, к совместному ведению России и субъектов Российской Федерации.

Вопросы реформирования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации были определены еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006– 2010 годах. Данная стратегия предполагала разделение функций по контролю и надзору, которые должны были стать одним из основных направлений оптимизации управленческих решений органов местного самоуправления, федеральной и региональной исполнительной власти.

Как отмечается в доктрине, понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, при этом четкие критерии их разграничения обнаружить достаточно сложно. В Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» отсутствует разграничение понятий «контроль» и «надзор». Данные понятия применяются в качестве синонимов, на что исследователи обращают внимание в доктрине. Важно отметить, что Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Разграничение функций по контролю и надзору даст возможность сосредоточить компетенции по надзору исключительно в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции региональных и местных органов власти. Муниципальный контроль как право орга- 104

нов местного самоуправления на осуществление муниципального контроля закреплено в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Важно отметить, что различные уровни контроля установлены во многих законах федерального уровня, например, ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, ст. 20 Жилищного кодекса РФ, ст. 72 Земельного кодекса РФ и других нормативных правовых актах.

Систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований законодательства, анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими и физическими лицами являются главной целью надзора государственных органов. По аналогии с федеральным государственным контролем Закон № 294 в отдельных сферах деятельности допускает передачу полномочий государственных контрольно-надзорных органов по осуществлению регионального государственного контроля органам местного самоуправления. Такая передача может быть осуществлена на основании закона субъекта РФ.

Требования к целям и задачам муниципального контроля устанавливаются не только на местном уровне, но и на федеральном и региональном. Комплексная проверка повышает качество контрольно-надзорной деятельности и позволяет обеспечить надлежащий уровень выполнения определенных законодательством обязательных требований. При этом следует понимать, что необходимо минимизировать проблему дублирования отдельных видов государственного надзора и муниципального контроля. Например, нормы законодательства о земельном [9] и жилищном контроле и надзоре, являющихся наиболее массовыми видами муниципального контроля по количеству проводимых мероприятий контрольнонадзорными органами, допускают возможность осуществления проверки одних и тех же требований в отношении одних и тех же объектов в ходе как государственного, так и муниципального контроля, в случае нарушения законодательства.

Проблема координации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении заключается в отсутствии полного и всестороннего нормативного правового регулирования организации и функционирования контрольной деятельности.

Еще одной проблемой являются случаи противоречия муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству. Это касается наделения контрольными полномочиями муниципальных учреждений и сохранения в муниципальных актах правил осуществления контроля.

Следует отметить, что фактически систематизация видов муниципального контроля в законодательстве Российской Федерации отсутствует. Законодательство федерального уровня позволяет выявить более пятнадцати видов муниципального контроля, являющихся собственными полномочиями органов местного самоуправления. Кроме того, важно отметить, что некоторые виды контроля делегируются органам местного самоуправления федеральной или региональной государственной властью. Критериями выделения группы видов муниципального контроля должна стать целесообразность проведения контрольно-надзорных мероприятий на уровне местного самоуправления. Кроме того, эффективность муниципального и государственного контроля (надзора) должна учитывать элементы теории системы управления рисками при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора).

На практике можно видеть, что у органов местного самоуправления отсутствуют реальные контрольные полномочия, а также возможности применения ими мер административного воздействия, что значительно снижает эффективность решения вопросов местного значения в таких сферах, как организация транспортного обслуживания населения, дорожная деятельность, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В данной связи требуется обеспечить разработку и введение правовых норм, направленных на закрепление и расширение полномочий органов местного самоуправления по привлечению к административной ответственности физических и юридических лиц по результатам проверок в рамках муниципального контроля.