Проблемы нормативного правового регулирования обучения руководителей и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности

Согласно ст. 71 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - ФЗ № 7-ФЗ) в целях профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя общее образование, среднее профессиональное образование, высшее образование и дополнительное профессиональное образование специалистов.

Руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности на основании п. 1 ст. 73 ФЗ № 7-ФЗ.

Некоторые специалисты полагают, что отсутствие подготовки у руководителя или специалиста в области экологической безопасности влечет наступление административной ответственности по ст. 8.1. КоАП РФ.

Объективная сторона данного правонарушения включает в себя несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно- строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства.

В постановлениях ФАС Северо-Западного округа от 4 марта 2008 г. № А56-41014/2007, от 26 февраля 2008 г. № А56-18136/2007 сделан вывод о том, что ст. 73 ФЗ № 7-ФЗ, находится в главе XIII «Основы формирования экологической культуры», следовательно, не прохождение индивидуальным предпринимателем и организацией или состоящими в трудовых отношениях с индивидуальным предпринимателем и организацией физическими лицами (должностными лицами) соответствующей подготовки в области охраны окружающей среды и экологической безопасности свидетельствует о допущенных недостатках в области формирования экологической культуры. Указанные действия не образуют объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.1 КоАП РФ. Аналогичная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 2 октября 2012 г. № 4973/12 по делу № А60-50398/2011; в решении Арбитражного суда Сахалинской области от 28 октября 2014 г. по делу № А59-3144/2014; в Постановлении

Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2014 г. по делу № А32-18979/2013.

В настоящее время можно наблюдать картину с диаметрально противоположной судебной практикой. Суды считают, что отсутствие документов о подготовке составляет объективную сторону правонарушения по ст. 8.1 КоАП РФ (например, решение Шаховского районного суда Московской области от 19 февраля 2019 г. по делу № 12-12/2019; Решение Московского областного суда от 26 марта 2019 г. по делу № 21-649/2019).

Думается, что отсутствие обязательной подготовки по вопросам экологической безопасности должно быть самостоятельным составом правонарушения, для чего понадобится внести изменения в КоАП РФ.

Во исполнение п. 1 ст. 73 ФЗ № 7-ФЗ приказом Ростехнадзора от 20 ноября 2007 г. № 793 было утверждено положение о подготовке и аттестации руководителей и специалистов организаций в области обеспечения экологической безопасности. Однако приказом Минприроды № 197 от 30 июня 2009 г. данное положение было отменено и не применяется с 28 сентября 2009 г.

Согласно разъяснениям Министерства природы России осуществление профессиональной подготовки и аттестации специалистов организаций в области обеспечения экологической безопасности после 28 сентября 2009 года должно регламентироваться приказом Ростехнадзора от 29 января 2007 г. № 37 «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (далее - Приказ № 37).

В свою очередь Ростехнадзор публикует письмо от 24 сентября 2009 г. № АФ-43/3838 «О порядке организации подготовки и аттестации в области обеспечения экологической безопасности», согласно которому при организации подготовки и аттестации в области обеспечения экологической безопасности до принятия иных нормативных правовых актов необходимо руководствоваться Приказом № 37 и распоряжением Ростехнадзора от 8 апреля 2009 г. № 18-рп.

При разработке и согласовании с Ростехнадзором программ подготовки необходимо было руководствоваться требованиями к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ по- вышения квалификации «Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами общехозяйственных систем управления», «Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами экологических служб и систем экологического контроля», «Обеспечение экологической безопасности при работах в области обращения с опасными отходами», предусматривающими в том числе при успешном завершении квалификационных испытаний выдачу соискателю удостоверения (свидетельства) о повышении квалификации государственного образца.

Таким образом, в 2009 году сложилась следующая ситуация: руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны были иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Указанная подготовка осуществлялась в рамках дополнительного профессионального образования в виде повышения квалификации по трем программам: 1) «Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами общехозяйственных систем управления», 2) «Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами экологических служб и систем экологического контроля», 3) «Обеспечение экологической безопасности при работах в области обращения с опасными отходами». По окончании обучения выдавалось удостоверение о повышении квалификации.

Периодичность повышения квалификации Приказом № 37 не была определена. Однако руководители и специалисты в силу п. 13 указанного приказа должны были проходить периодическую аттестацию не реже чем один раз в пять лет. До аттестации лицо должно было пройти подготовку (обучение) либо в организациях, осуществляющих такую подготовку, либо посредством самоподготовки (п. 5 приказа № 37).

Несмотря на то, что вопросы подготовки и аттестации специалистов в области обеспечения экологической безопасности перешли в 2010 году в компетенцию Росприроднадзора (Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 717), положениями приказа № 37 продолжали пользо- ваться в связи с отсутствием иных нормативных правовых актов.

Однако Приказом Ростехнадзора от 8 ноября 2019 г. № 430 Приказ № 37 признан утратившим силу с 21 декабря 2019 г. Приказ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации 10 декабря 2019 г.

Какими же документами пользоваться в 2020 году при обучении руководителей и специалистов по вопросам экологической безопасности?

По вопросам промышленной безопасности принято Постановление Правительства Российской Федерации от 25 октября 2019 г. № 1365 «О подготовке и об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики», которое вступило в силу с 1 ноября 2019 г. А вот в отношении именно экологической безопасности пока существует только проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ «Об утверждении Положения об установлении порядка подготовки и аттестации специалистов в области обеспечения экологической безопасности» (подготовлен Минприроды России 23 марта 2018 г.). Его принятие планируется во второй половине декабря 2019 года.

Рассмотрим основные положения проекта приказа.

Подготовка и аттестация будут осуществляться в отношении руководителей и специалистов, в том числе в части обращения с отходами производства и потребления I– IV класса опасности, выполнения работ и оказания услуг природоохранного назначения, реализации мероприятий производственного экологического контроля.

Подготовку планируют по дополнительным профессиональным программам как в виде повышения квалификации, так и в виде профессиональной переподготовки. Программы подготовки будут утверждаться Министерством природы России и учитывать должностные обязанности лиц, а также и категорию объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Программы повышения квалификации делятся на три квалификационные группы в зависимости от требований к знаниям. Первая квалификационная группа в отношении лиц, которые должны знать законодательство в сфере охраны окружающей среды и практического применения норм и стандартов в области обеспечения экологической безопасности. Вторая группа для специалистов, которые должны знать процессы организации производственного экологического контроля. Третья группа для специалистов, которые должны знать порядок обращения с отходами производства и потребления I–IV класса опасности и претендуют на право допуска к таким работам.

Аттестация руководителей и специалистов 1-ой и 2-ой квалификационных групп, осуществляющих деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к объектам IV категории, не проводится.

Периодичность подготовки и аттестация руководителей и специалистов устанавливается не реже одного раза в пять лет. Организацию подготовки (обучения) работников осуществляет работодатель, а аттестацию проводит центральная аттестационная комиссия или территориальные аттестационные комиссии Росприроднадзора.

Аттестация подразделяется на первичную и периодическую. Первичная аттестация должна будет проводиться не позднее одного месяца при назначении на соответствующую должность; при переводе на другую работу; при переходе из одной организации в другую, если при осуществлении должностных обязанностей на работе в данной организации требуется проведение аттестации по другой квалификационной группе.

Основанием для проведения аттестации является заявление с приложением документов об образовании. Аттестация осуществляется в форме тестирования по квалификационной группе в срок, не превышающий 20 рабочих дней со дня получения заявления. Результаты аттестации фиксируются в протоколе.

Лица, не прошедшие аттестацию, не допускаются к исполнению трудовых (должностных) обязанностей в отношении объектов по соответствующей должности.

Как мы видим, положения проекта во многом повторяют положения Приказа № 37, обеспечивая в какой-то мере преемственность. Кроме того приказ принимается органом власти, обладающим компетенцией в этом вопросе с учетом положений Федерального закона «Об образовании в Российской

Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (компетентностный подход). Также проект учитывает последние изменения в вопросах охраны окружающей среды, например, категорию объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Хотелось бы, чтобы проект был принят в максимально быстрые сроки, чтобы не порождать правового вакуума, когда по вопросу, требующему правовой регламентации, документ отменен, а взамен ничего не принято.

PROBLEMS OF NORMATIVE LEGAL REGULATION TRAINING

OF MANAGERS AND SPECIALISTS IN THE FIELD

OF ENVIRONMENTAL PROTECTION

AND ENVIRONMENTAL SAFETY

South Ural State University, Chelyabinsk, Russian Federation