Проблемы обеспечения защиты прав граждан присоединенных территорий: по материалам практики Конституционного суда РФ за 2023-2025 годы

М еждународным договором от 30 сентября 2022 г.¹ и принятием Федерального конституционного закона от 4 октября 2022 г. N 6-ФКЗ² ознаменовано присоединение Луганской Народной Республики (далее – ЛНР), Донецкой Народной Республики (далее – ДНР), Херсонской и Запорожской областей к Российской Федерации в качестве новых субъектов Российской Федерации. Территориальные изменения ожидаемо вызвали наступление совокупности правовых последствий, вызванных интеграцией новых территорий в правовую систему Российской Федерации.

Как отмечает американский исследователь А.А. Гонсалез, основной мотивацией сепаратистских движений и, следовательно, сецессии государственных образований является нерешенность центральным правительством вопросов правового статуса жителей и материальные проблемы [7]. Н.Л. Туров обращает внимание на то, что жители присоединенного региона, как правило, обеспокоены его жизнеспособностью, включая сомнения, которые граждане сепаратистского региона испытывают в отношении политической и экономической независимости нового государства [6, с. 7].

Действительно, после присоединения новых территорий особую актуальность имеет вопрос их интеграции в правовое пространство принимающего государства. Ключевым же индикатором, отражающим успех процесса интеграции, является эффективность публично-правового обеспечения прав и свобод граждан новых территорий.

В юридической литературе учеными подчеркивается проблематика обеспечения правового статуса граждан новых субъектов Российской Федерации Так, А.А. Коноплянко исследует проблемы имущественных конституционных прав граждан на присоединенных территориях [3, с. 245]. Е.В. Павлова обо- сновывает социально-экономические меры поддержки граждан присоединенных территорий для интеграции их в правовое поле России [5, с. 87].

С присоединением новых территорий происходит последовательное становление органов публичной власти, поступательное развертывание деятельности их должностных лиц. В.Д. Зорькин справедливо отмечает, что споры о правомерности решений, принимаемых публичной властью, неизбежны. Для того чтобы эти споры и связанные с ними конкуренция, борьба, поступки и действия происходили в рамках конституции, необходим арбитр – конституционный суд [1, с. 22].

Граждане вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод нормативным актом, и такая жалоба признается допустимой, если имеются признаки нарушения прав и свобод заявителя в результате применения оспариваемого нормативного акта в конкретном деле с его участием. В компетенции КС РФ находится решение вопроса соответствия либо несоответствия оспариваемого нормативного акта Конституции РФ.

В результате проведенного анализа установлено, что граждане, проживающие в ЛНР, ДНР, Херсонской и Запорожской областях, все активнее обращаются с жалобами в КС РФ. Если в 2023 г. таких жалоб было 4, в 2024 г. – также 4, то в 2025 г. – уже 9.

На первый взгляд может показаться, что увеличение числа жалоб граждан присоединенных территорий в КС РФ обусловлено их постепенной адаптацией к правовым механизмам защиты прав и свобод. Однако из положений законодательства Российской Федерации и практики КС РФ вытекает и иная причина. Так, в соответствии с п. 2 ст. 97 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской

Федерации» жалоба на нарушение нормативным актом конституционных прав и свобод допустима, если подана не позднее 1 года после принятия судебного решения, которым исчерпываются внутригосударственные средства судебной защиты. Приведем пример. Гражданин П.В. Беликов обратился в КС РФ с жалобой об оспаривании конституционности ст. 4 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-I, указав, что применение в его деле данной нормы судами общей юрисдикции не позволило реализовать ему право на получение пенсии за выслугу лет на территории Российской Федерации гражданам, имеющим стаж службы в органах внутренних дел, приобретенный в ДНР до ее вхождения в состав России. КС РФ отказался в рассмотрении жалобы, сославшись на неисчерпа-ние заявителем всех внутригосударственных средств судебной защиты, которым выступает подача кассационной жалобы в суд максимально высокой для данной категории дел инстанции либо подача надзорной жалобы1.

Из законодательного анализа и указанного решения КС РФ ожидаемо возникает вопрос: использование всех внутригосударственных средств защиты в рамках иностранного государства (в данном случае ДНР до 30 сентября 2022 г.) может ли соответствовать заявленному условию допустимости жалобы? Для ответа на данный вопрос обратимся к другому решению КС РФ. Иностранная компания «BLUE STAR MARINE CO. LTD.» обратилась с жалобой об оспаривании конституционности ч. 3 ст.4Федеральногоконституционногозаконаот 4 октября 2022 г. N 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта – Донецкой Народной Республики», согласно которой нормативные правовые акты ДНР, противоречащие Конституции РФ, не применяются. Суть дела состояла в том, что в г. Донецке принадлежавшее заявителю морское судно было изъято с обращением в государственную собственность без компенсации его стоимости. Арбитражные суды первой инстанции и суды высших инстанций ДНР признали данное решение законным. КС РФ отказал заявителю в жалобе, сославшись в том числе на то, что изъятие имущества проведено до момента принятия ДНР в состав России, и в этой связи не имеется оснований для оспаривания конституционности законодательства Российской Федерации2.

В приведенном решении КС РФ признал жалобу недопустимой, фактически ссылаясь на формальный аспект: решения судов ДНР были приняты еще до вступления нового региона в состав России. Следовательно, заявителем были использованы все внутригосударственные средства защиты иностранного государства – на тот момент ДНР.

Представленные обстоятельства позволяют судить, что увеличение количества жалоб граждан присоединенных территорий в КС РФ вызвано необходимостью использования ими всех средств внутригосударственной защиты прав и свобод уже после вступления новых субъектов в состав России. В противном случае данная жалоба является недопустимой. Рассмотрение жалоб в порядке кассации и в надзорных судебных инстанциях требует длительного времени, по истечении которого граждане присоединенных территорий смогут обратиться в КС РФ.

На основании проведенного анализа решений КС РФ за 2023-2025 гг. по жалобам граждан, проживающих на присоединенных в 2022 г. территориях, выделим наиболее проблемные сферы обеспечения их конституционных прав и свобод.

Проблемы обеспечения социальных прав и свобод

Решением Свердловского городского суда ЛНР от 24 июля 2024 г. гражданину О.Р. Савчук отказано в назначении пенсии за выслугу лет, назначаемую лицам, проходившим службу в органах внутренних дел (далее – ОВД) Украины. Из обстоятельств дела следует, что О.Р. Савчук проходил службу в указанных органах с 15 сентября 1994 г. по 16 мая 2014 г. Заявитель обратился в КС РФ с оспариванием конституционности п. 1 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 13 июня 2023 г. N 208-ФЗ «Об особенностях пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан Российской Федерации», согласно которому такая категория лиц не имеет права на пенсионное обеспечение в соответствии с Законом РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-I1. Другими словами, служба в ОВД Украины (за исключением службы в воинских и иных приравненных к ним формированиях ЛНР, ДНР, Запорожской и Херсонской областей) не является основанием для получения пенсии сотрудника аналогичной службы в России. Более того, как следует из обстоятельств правового спора, О.Р. Савчук прослужил в ОВД менее 20 лет (о льготном исчислении выслуги лет – не сказано).

КС РФ отказал заявителю, признав жалобу недопустимой по формальному основанию: не исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты. Действительно, заявитель после отказа Свердловского городского суда ЛНР в вышестоящие судебные инстанции не обращался.

Вопрос пенсионного обеспечения граждан, проходивших службу в ОВД иностран- ного государства, на самом деле находится в контексте межгосударственных отношений. Для выплаты пенсии в России необходимо наличие договора (соглашения) о социальном, в том числе пенсионном, обеспечении, заключенного между Российской Федерацией и иностранным государством, что прямо следует из абз. 4 п. «а» ст. 1 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-I2. Между Россией и Украиной указанное соглашение отсутствует.

В несколько схожем правовом споре гражданин А.М. Хилькевич, который ныне является гражданином Российской Федерации, но ранее проходил военную службу в Вооруженных силах Украины и был признан инвалидом вследствие заболевания, полученного во время прохождения военной службы, оспаривает конституционность ст. 61 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». По мнению заявителя, положения указанной нормы, посвященные военно-врачебной комиссии, в совокупности с рядом соглашений СНГ нарушают его конституционное право на пенсионное обеспечение как лица, проходившего военную службу3. Жалоба была признана КС РФ недопустимой, поскольку заявитель не представил копии судебных постановлений, где были применены обжалуемые им правовые нормы.

Граждане В.А. Пожогина и И.С. Рожнова осуществляли трудовую деятельность в должностях среднего и младшего медицинского персонала отделения паллиативной медицинской помощи районной больницы на присоединенных территориях (из обстоятельств дела не следует, в каком именно субъекте Российской Федерации). На основании постановления Правительства РФ от 31 декабря

2022 г. N 2568 на территории ЛНР, ДНР, Запорожской и Херсонской областей с 1 января 2023 г. отдельным категориям медицинских работников назначается специальная социальная выплата за трудовую деятельность в особых условиях. Однако должности, которые занимали В.А. Пожогина и И.С. Рожнова, не подпадают под льготную категорию данного постановления. Граждане обратились в КС РФ с жалобой на постановление Правительства РФ от 31 декабря 2022 г. N 2568, оспаривая его конституционность в части, касающейся правовой неопределенности и возможности исключать отдельных медицинских работников из числа получателей специальной социальной выплаты1.

КС РФ отказал заявителям в жалобе. В обоснование позиции КС РФ указал, что в п. 14 оспариваемого постановления Правительства РФ содержится рекомендация высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации установить за счет средств бюджета соответствующего субъекта специальные социальные выплаты для медицинских работников тех, категорий, которые не входят в базовую правительственную программу. Как следует из обстоятельств дела, региональные органы власти ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областей так и не установили дополнительные социальные выплаты. Юридически это не выступает нарушением, поскольку в нормативном акте содержится лишь «рекомендация». Де-факто же рассматриваемый прецедент иллюстрирует проблему непоследовательности в реализации социальной политики (от федерального уровня власти – к региональному) по материальной помощи отдельным категориям работников на присоединенных территориях.

Гражданин И.Г. Пойм, владеющий недвижимым имуществом в г. Херсоне и части Херсонской области, экстренно покинул место проживания и зарегистрировался в ином субъекте Российской Федерации – вне зоны проведения специальной военной операции. По истечении времени И.Г. Пойм обратился в уполномоченные органы с заявлением на получение единовременной выплаты на обзаведение имуществом и социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании выдаваемых государственных жилищных сертификатов жителям г. Херсона и части Херсонской области, однако получил отказ. После отказа в административном иске, полученного определением судьи Верховного Суда РФ от 15 мая 2024 г., гражданин обратился в КС РФ2. Последний отказал заявителю в жалобе, сославшись на то, что оспариваемый нормативный акт не был применен в конкретном деле.

К сожалению, из материалов КС РФ не следует, в чем состояла причина отказа гражданину в получении социальных выплат. Однако отметим, что доведение правового спора до рассмотрения КС РФ свидетельствует о наличии проблем обеспечения жилищем граждан, проживающих на присоединенных территориях. Указанные проблемы встречаются и в иных решениях КС РФ.

Так, гражданке В.В. Руденко также было отказано в социальной выплате на обзаведение жилищем в Херсонской области, поскольку последняя с 2019 г. въехала на территорию России не в экстренном порядке и по состоянию на 24 февраля 2022 г. не проживала в г. Херсоне. В.В. Руденко обратилась в КС РФ с оспариванием конституционности ряда нормативных актов, которые, по ее мнению, исключают признание лица вынужденно покинувшим место проживания в г. Херсоне в случае, если это лицо по состоянию на 24 февраля 2022 г. находилось за пределами г. Херсона и не имело возможности вернуться на территорию данного го-рода1. КС РФ отказал заявителю, согласившись с решением судов общей юрисдикции – В.В. Руденко не подпадает под категорию экстренно покинувших Херсонскую область после 24 февраля 2022 г.

Проблемы обеспечения права каждого на судебную защиту

Гражданин Украины М.В. Уржанов в 2004 г. был осужден на территории Украины к пожизненному лишению свободы. Осужденный отбывал наказание в ЛНР. После территориальных преобразований (обретение независимости ЛНР в 2014 г. и присоединение ЛНР к России в 2022 г.) осужденный, по его мнению, стал отбывать наказание на территории иностранного для него государства, то есть в России. В жалобе, поданной в КС РФ, осужденный оспаривал конституционность источников уголовно-процессуального и иного права2. По мнению заявителя, он был лишен свободы на территории иностранного государства без судебного решения и без возможности апелляции, в том числе по вопросу передачи его в государство, гражданином которого он является. Более того, осужденный ссылался на ухудшение условий отбывания наказания ввиду чрезмерной их суровости в России. КС РФ отказал заявителю в жалобе, ссылаясь на то, что им не представлены судебные решения, подтверждающие применение обжалуемого нормативного акта судом при разрешении конкретного дела и не исчерпаны внутригосударственные средства судебной защиты.

Рассматриваемый правовой спор не вписывается в традиционную конкуренцию территориального принципа уголовной ответственности и выдачи преступника (экстрадиции). Так, Л.В. Иногамова-Хегай приводит пример: «…если на территории России задержан гражданин Украины, совершивший сбыт наркотиков, то согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ торговец наркотиками подлежит уголовной ответственности по ст. 228.1 УК РФ в соответствии с универсальным принципом. Однако при поступлении запроса со стороны Украины наркоторговец подлежит выдаче» [2, с. 114]. Запрос о выдаче (экстрадиции) направляется и удовлетворяется на основе Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенной в рамках СНГ3.

В приведенном выше случае гражданин Украины осужден еще в 2004 г., но вследствие территориальных преобразований с 2022 г. продолжил отбывать наказание уже в Российской Федерации. Решение проблемы обеспечения его права на отбытие наказание в государстве, гражданином которого он является, находится в плоскости межгосударственных взаимоотношений. С учетом проведения специальной военной операции, очевидно, дипломатические отношения России и Украины затруднены, что и является препятствием для решения обозначенной проблемы.

Граждане И.А. Сивер и С.И. Сивер обратились в КС РФ с жалобой об оспаривании конституционности ч. 15 ст. 10 Федерального конституционного закона от «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта – Донецкой Народной Республики», согласно которой постановления судов, действовавших на территории ДНР на день принятия в Российскую Федерацию и вступившие в законную силу, не подлежат обжалованию в вышестоящие суды Российской Федерации – кассационные суды общей юрисдикции, кассационный военный суд и Верховный Суд РФ1. КС РФ по данному поводу разъяснил, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта – особый случай, требующий принятия ряда специальных мер, обеспечивающих в том числе интеграцию судебных систем новых субъектов в судебную систему Российской Федерации. Тем самым невозможность обжалования судебных постановлений в инстанции выше Верховного Суда ДНР объясняется переходным периодом интеграции правовых систем.

Приведенные аргументы стали причиной отказа КС РФ в жалобе другому гражданину, оспаривающему аналогичные нормативные положения2.

Другой пример, иллюстрирующий проблемы обеспечения права каждого на судебную защиту, содержится в определении КС РФ 30 октября 2025 г. N 2637-О3, где была рассмотрена жалоба гражданки

А.С. Сидоренко, которой, исходя из представленных материалов, ранее было отказано в изменении территориальной подсудности ее уголовного дела в целях реализации конституционного права на рассмотрение уголовного дела с участием присяжных заседателей. Уголовное дело рассматривалось судами присоединенных территорий (ДНР, ЛНР, Запорожской либо Херсонской области – в материалах прямо об этом не сказано).

Согласно ст. 7 Федерального закона от 31 июля 2023 г. N 395-ФЗ положения УПК РФ о рассмотрении уголовных дел при участии присяжных заседателей применяются на территории ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей только с 1 января 2027 г. Переходный период вызван объективными причинами – интеграцией присоединенных территорий в правовую систему Российской Федерации в части, касающейся определения порядка применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства России. Данное положение выступило первым аргументом КС РФ в названном споре.

Вторым аргументом является разъяснение правовой природы права каждого на рассмотрение уголовного дела с участием присяжных заседателей. Данное право, по мнению КС РФ, не относится к числу основных, неотчуждаемых прав и в отличие от иных прав (презумпции невиновности, права на беспристрастный суд) является процессуальной гарантией, предоставляемой на основе дискреционных полномочий федерального законодателя. Дискреционными же являются полномочия, зависящие от собственного усмотрения органов публичной власти и их должностных лиц.

Как итог, КС РФ отказал заявителю в принятии к рассмотрению жалобы. Примечательно, что в России генезис судов присяжных заседателей свидетельствует о длительности их институционального оформления [4, с. 25]. После распада СССР процесс создания судов во всех субъектах Российской Федерации занял по меньшей мере десятилетие (с 1993 г. по 2003 г.). Не удивительно, что после присоединения новых территорий, входящих в зону проведения специальной военной операции и имеющих собственные правовые традиции уголовного судопроизводства, федеральным законодательством установлен отложенный срок начала их функционирования (1 января 2027 г.).

Проблемы публично-правового статуса личности

Из совокупности решений Конституционного Суда РФ за 2023-2025 гг. всего 2 посвящены проблемам, касающимся публично-правового статуса граждан присоединенных территорий. В первом решении КС РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы П.П. Немыкина, который оспаривал конституционность законодательной дефиниции понятия «беженец» (пп. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. N 4528-I «О беженцах»)1. Поводом для жалобы выступили решения Октябрьского районного суда г. Владимира от 3 ноября 2022 г. и вышестоящих судов, которые признали обоснованность отказа уполномоченного органа в признании П.П. Немыкина беженцем (по причине несоответствия заявителя критериям беженца). Кроме того, суды обратили внимание на возможность подачи им заявления на временное убежище в Российской Федерации и упрощенный порядок получения российского гражданства для лиц, ранее проживавших в ДНР. КС РФ, согла- сившись с доводами судов общей юрисдикции, отказал заявителю по формальным основаниям.

В другом решении КС РФ рассматривал жалобу гражданина В.И. Гранкина об оспаривании конституционности решения квалификационной коллегии судей ЛНР и Указа Главы ЛНР (приняты в 2016 г.) о лишении его статуса судьи в связи с совершением дисциплинарного проступка. Данные решения оставлены без изменения Верховным судом ЛНР в 2020 г. КС РФ отказал заявителю в принятии к рассмотрению жалобы, так как проверка конституционности решений указанных органов и должностных лиц не входит в его компетенцию2.

Таким образом, анализ материалов КС за 2023-2025 гг. об обжаловании конституционности законодательства Российской Федерации гражданами присоединенных территорий позволяет сделать следующие выводы:

– увеличение числа жалоб граждан присоединенных территорий, поданных в КС РФ, вызвано длительностью исчерпания ими всех средств внутригосударственной защиты прав и свобод как условия признания жалобы допустимой в соответствии с российским законодательством;

– доведение правовых споров до рассмотрения КС РФ свидетельствует о нерешенности на новых территориях проблем обеспечения социальных прав и свобод, права каждого на судебную защиту, а также отдельных вопросов публично-правового статуса граждан;

– в рамках реализации социальных прав и свобод граждан отмечаются проблемы пенсионного обеспечения, непоследовательность в реализации программ специальных социальных выплат на федеральном и региональном уровнях, а также вопросы получения единовременных выплат на обзаведение жилищем гражданами, покинувшими территорию ЛНР, ДНР, Херсонской и Запорожской областей;

– обеспечение права каждого на судебную защиту в части, касающейся рассмотрения судами вопросов пересмотра уголовного наказания, условий отбывания наказания и экстрадиции преступника в государство, гражданином которого он является, представляет проблему, связанную с осложнением и разрывом дипломатических отношений

России и Украины по линии правовой помощи по уголовным делам;

– длительность институционального становления российской судебной системы на присоединенных территориях обуславливает наличие отложенного срока начала функционирования судов присяжных заседателей в ЛНР, ДНР, Херсонской и Запорожской областях.