Проблемы организации розыска несовершеннолетних, пропавших без вести и самовольно ушедших из семей или специализированных государственных учреждений

Государство гарантирует каждому защиту его конституционных прав и свобод, требуя от правоохранительных органов принятия исчерпывающих мер по выявлению, пресечению и предупреждению нарушения этих прав, установлению причин и условий, способствующих их нарушению. Несмотря на положительные результаты ра- боты правоохранительных органов в борьбе с преступностью, криминогенная обстановка в отдельных регионах Российской Федерации остается сложной [1].

Статистические данные свидетельствуют о том, что ежегодно в розыск официально объявляются до 8 тысяч несовершеннолетних, каждый седьмой из них остается в числе разыскиваемых. Кроме того, за последние несколько лет количество лиц, не достигших совершеннолетия, заявленных в розыск, в некоторых регионах страны остается на довольно высоком уровне либо имеет тенденции к росту. Например, г. Москва, республики Крым, Татарстан, Свердловская и Иркутская области, Красноярский край, в Волгоградской и Курганской областях возросло количество несовершеннолетних, находящихся в розыске, за последние три года. В целом по итогам 2019 г. выросло число несовершеннолетних, заявленных в розыск с возбуждением уголовного дела (2018 г. – 854, 2019 г. – 916)1.

Стоит отметить, что любые статистические данные не всегда дают возможность объективно оценивать сложившуюся оперативную обстановку по розыску несовершеннолетних без учета латентных, т.е. не выявленных субъектами правоохранительной деятельности и профилактики, фактов безвестного исчезновения или самовольных уходов [11, с. 141]. Розыск без вести пропавших и самовольно ушедших несовершеннолетних представляет собой комплекс процессуальных, оперативно-розыскных, поисковых, справочно-информационных и иных мероприятий, направленных на установление местонахождения разыскиваемого лица, не достигшего восемнадцатилетнего возраста [5, с. 58].

Важной составляющей процесса розыска лиц, пропавших без вести, несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных государственных учреждений, и иных категорий разыскиваемых является его организация.

Акцентируя внимание правоохранительных органов на проблеме организации розыска без вести пропавших граждан, в том числе и несовершеннолетних, причиной исчезновения которых стало совершение в отношении них преступления, а также лиц, сведения о судьбе которых продолжительное время отсутствуют, общество ожидало от компетентных государственных структур принятия действенных и эффективных мер противодействия безвестному исчезновению [4, с. 20]. Результатом стало принятие Ин- струкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц, утвержденной приказом МВД РФ, Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ от 16 января 2015 г. N 38/14/5 (далее – Инструкция). В данном нормативном акте закреплен порядок действий сотрудников правоохранительных органов на первоначальной стадии розыскного процесса, начиная с принятия заявления или иного сообщения о безвестном исчезновении, включая проведение опроса заявителей и установление обстоятельств исчезновения, и заканчивая организацией сбора материалов по розыску и последующей проверки. Инструкция также определяет обязанности участников, проводящих мероприятия [2, с. 127].

Несмотря на достаточно подробное регулирование Инструкцией первоначального этапа розыска без вести пропавших, анализ практики указывает на наличие ряда проблем в организации розыскного процесса, в том числе в сфере взаимодействия его участников. К ним следует отнести:

– недостатки в организации проведения первоначальной проверки заявлений и сообщений о безвестном исчезновении подразделениями органов внутренних дел (далее – ОВД);

– принятие непроцессуальных решений по результатам рассмотрения заявлений (сообщений) о розыске без вести пропавшего лица при заведении розыскного дела сотрудниками оперативных подразделений;

– отсутствие надлежащего взаимодействия при проведении розыскных мероприятий между сотрудниками оперативных подразделений, подразделений по делам несовершеннолетних (далее – ПДН) и другими субъектами профилактики безнадзорности и беспризорности;

– отсутствие единой информационной базы данных регистрации, учета, накопления, пополнения, архивирования и анализа информации обо всех разыскиваемых лицах, пропавших без вести, несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, и других категорий разыскиваемых;

.5.0.16/csi/modules.

– отсутствие должного взаимодействия с общественными объединениями и организациями, занимающимися проблемами розыска без вести пропавших граждан;

– несвоевременное обращение в ОВД законных представителей несовершеннолетних с заявлением об исчезновении ребенка;

– проблемы кадрового обеспечения розыскных подразделений;

– ненадлежащая профилактика безвестного исчезновения и самовольных уходов несовершеннолетних субъектами профилактической деятельности;

– отсутствие законодательной нормы, регулирующей порядок обязательной постановки на дактилоскопический (см. ст. 5, 9 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации») и геномный (см. ст. 5, 7 Федерального закона от 3 декабря 2008 г. N 242-ФЗ «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации») учет несовершеннолетних, состоящих на профилактическом учете ОВД, в том числе за самовольные уходы, и использование криминалистических учетов при розыске без вести пропавших и др.

Рассмотрим некоторые из перечисленных проблем.

Если на стадии приема и регистрации заявлений (сообщений) о розыске без вести пропавшего несовершеннолетнего деятельность субъектов розыскного процесса предметно и детально урегулирована Инструкцией и ведомственными нормативными актами, то последующие действия в части определения субъекта, правомочного на осуществление проверки первоначальной информации о розыске безвестно исчезнувшего, требуют корректировки и совершенствования.

Исполнение и рассмотрение материалов по розыску лиц, не достигших совершеннолетнего возраста, пропавших без вести и самовольно ушедших из семей или специализированных государственных учреждений, осуществляется не уполномоченными на то должностными лицами ОВД. Пункт 8 Инструкции предусматривает «поручение про- ведения проверки по заявлению или иному сообщению о безвестном исчезновении, не связанном с криминальными обстоятельствами исчезновения несовершеннолетнего, сотрудникам оперативных подразделений ОВД». Однако анализ практики указывает на то, что нередко проверка сообщений о безвестном исчезновении или самовольном уходе несовершеннолетнего поручается на исполнение сотрудникам ПДН, не наделенным Инструкцией и другими нормативными правовыми актами полномочиями на рассмотрение заявлений по розыску.

Так, приказ МВД РФ от 15 октября 2013 г. N 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации» в п. 2.5 наделяет сотрудников ПДН полномочиями «рассматривать в установленном порядке заявления и сообщения об административных правонарушениях несовершеннолетних, общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность, а также о неисполнении или ненадлежащем исполнении их родителями или иными законными представителями либо должностными лицами обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних; рассматривать обращения граждан, сообщения государственных органов, общественных объединений, средств массовой информации по вопросам, относящимся к компетенции ПДН». А п. 2.4 указанного приказа предписывает «осуществлять в пределах своей компетенции меры по выявлению несовершеннолетних, объявленных в розыск», не наделяя правомочиями проведения проверки сообщений о пропаже, а лишь обязывая их принимать участие в розыске несовершеннолетних. По результатам работы за период 2019 г. сотрудникам ПДН Иркутской области поручалось проведение проверки более половины от всех сообщений о самовольном уходе или розыске без вести пропавших несовершеннолетних (всего поступили 2212 заявлений и иных сообщений, в 1184 случаях по результатам рассмотрения приняты решения об отказе в возбуждении уголовного дела)1.

Надо полагать, что при принятии решения о поручении проведения проверки по заявлениям (сообщениям) о розыске без вести пропавшего несовершеннолетнего руководители территориальных подразделений ОВД руководствуются нормами, закрепленными в инструкции к приказу МВД России от 29 августа 2014 г. N 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» (далее – инструкция к приказу МВД N 736). Положения п. 40 и п. 41 данной инструкции определяют, что проверку зарегистрированного заявления (сообщения) осуществляет сотрудник ОВД по соответствующему письменному поручению одного из руководителей территориального органа МВД России [10, с. 121]. В данном случае просматривается противоречие заложенных в этих инструкциях норм, устанавливающих порядок рассмотрения и разрешения заявлений (сообщений) о розыске без вести пропавшего, в части определения субъекта, правомочного на осуществление такой деятельности.

Поручение руководителями территориальных ОВД разрешения заявлений и сообщений субъекту правоохранительной деятельности, не наделенному компетенцией, может повлечь за собой ряд негативных последствий. Например, совершение в отношении несовершеннолетнего преступления или иного правонарушения, совершение самим несовершеннолетним преступления или административного правонарушения, нарушение иных прав и законных интересов несовершеннолетнего, несвоевременное надлежащее реагирование на заявления и сообщения о розыске лица, не достигшего совершеннолетнего возраста. Так, на территории Иркутской области в 2019 г. произошел рост числа совершенных несовершеннолетними в период самовольного ухода преступлений с 10 до 27 и административных правонарушений – с 3 до 12. Возросло количество преступлений, совершенных в отношении несовершеннолетних, заявленных в розыск, с 5 до 7 фактов. При этом стоит отметить, что сотрудники оперативных подразделений обладают более широким кругом возможностей при объявлении в розыск пропавшего лица, а также в проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан.

Решение данной проблемы нам видится в усилении ведомственного контроля за деятельностью субъектов розыска без вести пропавших и соблюдением требований Инструкции, включая упразднение практики поручения рассмотрения заявлений и сообщений о розыске несовершеннолетних сотрудникам ПДН и иным должностным лицам ОВД, либо закреплении в инструкции к приказу МВД N 736 нормы, определяющей полномочия на рассмотрение заявлений (сообщений) о розыске без вести пропавшего сотрудников оперативных подразделений ОВД. Например, пункт 40 Инструкции дополнить пунктом 40.1 «проверка заявлений (сообщений) о розыске без вести пропавших граждан, поручается сотруднику оперативного подразделения территориального органа МВД России».

Следующее, что заслуживает внимания, – это установленный ведомственными нормативными правовыми актами порядок принятия решений по заявлениям и сообщениям о безвестном исчезновении граждан, не содержащим сведений об обстоятельствах, указывающих на совершение в отношении них преступления, местонахождение которых в период проведения проверки не установлено.

Так, согласно нормам УПК РФ заявление о розыске без вести пропавшего – это еще не сообщение о преступлении, а лишь информация о длительном отсутствии гражданина по постоянному месту проживания или пребывания, непривычном для его близкого окру- жения (родителей, законных представителей, родственников, знакомых и т.д.). Отсюда следует вывод, что первоначально в сообщении речь идет не о совершенном преступлении, а об установлении местонахождения пропавшего. В дальнейшем при проведении дополнительной проверки заявления об исчезновении лица и получении информации о криминальном характере его исчезновения сотрудник, проводивший розыскные мероприятия, обязан составить в порядке ст. 143 УПК РФ рапорт об обнаружении признаков преступления. Только тогда возможно принятие одного из процессуальных решений, предусмотренных ч. 1 ст. 145 УПК РФ.

В указанных случаях п. 66 инструкции к приказу МВД РФ N 736 предусмотрено следующее положение: «Если по результатам рассмотрения заявления о происшествии, связанном с безвестным исчезновением гражданина, данный гражданин не обнаружен и не получены данные, указывающие на совершение в отношении его преступления, принимается решение о заведении розыскного дела. При этом заявление о происшествии и материалы его проверки приобщаются к розыскному делу». Соответственно, процессуальные решения об отказе в возбуждении уголовного дела или направлении материала по подследственности в Следственный комитет РФ (далее – СК РФ), предусмотренные п. 2,3 ч. 1 ст. 145 УПК РФ, сотрудники оперативных подразделений во многих случаях не принимают, основываясь на положениях данной Инструкции.

Вследствие этого возникает проблема, содержащаяся в том, что нормативными правовыми актами не предусмотрен обязательный порядок уведомления следственного органа о результатах проверки сообщения о розыске и принятом решении. Данные обстоятельства снижают информационное взаимодействие участников розыскного процесса лиц, пропавших без вести, и могут привести к ряду негативных последствий – несвоевременному возбуждению уголовного дела, утрате вещественных доказательств, уничтожению следов преступления под воздействием неблагоприятных условий, истиранию в памяти свидетелей или очевидцев обстоятельств исчезновения лица и др.

В связи с указанным, на наш взгляд, необходимость принятия процессуальных решений обусловлена следующим. Так как местонахождение разыскиваемого лица не установлено и не получено каких-либо сведений о его судьбе, нельзя исключать вероятность совершения в отношении без вести пропавшего преступления. При этом Конституция РФ в ст. 2 определяет, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –обязанность государства». Помимо этого в нормах, заложенных в Модельном законе «О лицах, пропавших без вести» (принят 25 ноября 2008 г. постановлением N 31-17 на 31-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ), речь идет о неотъемлемых правах лиц, пропавших без вести, – «право на жизнь и безопасность; право на то, чтобы обстоятельства его исчезновения были тщательно расследованы». Следовательно, каждый гражданин имеет право на защиту и восстановление его нарушенных прав и свобод, а в рассматриваемом нами контексте – на полное и всестороннее расследование обстоятельств и причин исчезновения, установление лиц, возможно, причастных к пропаже, привлечение их к ответственности.

В связи с изложенным следует согласиться с мнением Ч.М. Исмаилова, который считает, что «поскольку лицо не обнаружено, по каждому сообщению необходимо принятие процессуального решения. Анализ обстоятельств, предусмотренных в Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, связанных с безвестным исчезновением лиц, как влекущих уголовно-процессуальную проверку (особенно с учетом того, что перечень, таких обстоятельств является открытым), показывает, что практически по каждому сообщению необходимо провести проверку в соответствии со ст. 144 УПК РФ, т.е. осуществить розыск в уголовно-процессуальном порядке» и предлагает «в порядке законодательного или межведомственного урегулирования вменить органу расследования в обязанность проведения по каждому сообщению о безвестном исчезновении лица, процессуальной проверки» [6, с. 157].

Иного мнения в решении данного вопроса придерживается Н.В. Османова, предлагая внести дополнения в ч. 2 ст. 140 УПК РФ (поводы и основания возбуждения уголовного дела), и изложить ее в следующей редакции: «Основанием для возбуждения уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления, а в случаях исчезновения лица – отсутствие сведений о его местонахождении в течение 10 суток» [9, с. 7], т.е. отсутствие пропавшего лица по месту его проживания или пребывания, а также сведений о его судьбе является основанием для возбуждения уголовного дела и проведения предварительного расследования обстоятельств его исчезновения. Следует обратить внимание, что похожее основание ранее уже содержалось в указаниях Генеральной прокуратуры РФ от 20 ноября 1998 г. N 83/36 и МВД РФ от 24 сентября 1998 г. N 1/19934 «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц, пропавших без вести», – «отсутствие свыше 15 суток сведений о судьбе или местонахождении пропавшего лица и наличия одного из криминальных признаков исчезновения является основанием для возбуждения уголовного дела» [3, с. 21]. Однако оно не нашло современного законодательного закрепления.

Необходимо подчеркнуть, что в тех случаях, когда речь идет о лицах, не достигших совершеннолетнего возраста, криминальными обстоятельствами, указывающими на возможное совершение преступления, а также их совокупностью являются: безвестное исчезновение несовершеннолетнего; отсутствие в течение не менее трех суток сведений о судьбе и местонахождении без вести пропавшего лица; отсутствие объективных данных, указывающих на намерение без вести пропавшего лица беспричинно и на длительное время убыть в неизвестном направлении или сменить место проживания или пребывание, и др.

Отсутствие долгое время сведений о местонахождении и судьбе разыскиваемого уже должно предусматривать принятие процессуального решения следственным органом – о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела. Тогда принятое следователем решение об отсутствии признаков, указывающих на совершение преступления в отношении разыскиваемого, будет мотивированным, а копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела должна быть приобщена к материалам розыскного дела и являться одним из оснований для его заведения. Следователь сможет дать отдельное поручение сотруднику оперативного подразделения на проведение оперативно-розыскных мероприятий, в том числе и судебного санкционирования, и их взаимодействие будет основываться на законе. Благодаря этому может быть задействован весь комплекс оперативно-розыскных мер, направленных на установление местонахождения разыскиваемого лица.

Исходя из вышеуказанного, можно констатировать, что заявление (сообщение) о розыске без вести пропавшего лица, в том числе несовершеннолетнего, требует принятия процессуального решения, если в период проверки сообщения не получены данные, указывающие на совершение в отношении его преступления, принятыми мерами розыска местонахождение разыскиваемого не установлено и продолжительное время отсутствуют какие-либо сведения о судьбе пропавшего.

Таким образом, мы предлагаем путем межведомственного урегулирования внести изменения в положения Инструкции и дополнить ее пунктом следующего содержания: «Если по результатам рассмотрения сообщения о безвестном исчезновении гражданина принятыми мерами розыска местонахождение разыскиваемого лица не установлено и отсутствуют какие-либо сведения о его судьбе, при наличии одного из признаков криминального исчезновения, указанных в п. 10 Инструкции, сотрудником оперативного подразделения принимается решение о направлении материала проверки, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК РФ. При этом сотрудник оперативного подразделения в соответствии со ст. 143 УПК РФ выносит рапорт об обнаружении признаков преступления. Сообщение о происшествии, материалы его проверки и постановление о передаче сообщения по подследственности незамедлительно направ- ляются в Следственный комитет РФ. Принимаются меры к заведению розыскного дела, сведения о котором (номер и дата заведения) вносятся в графу 9 КУСП.».

Другая проблема, на которую нам хотелось бы обратить внимание, заключается в отсутствии законодательного или ведомственного закрепления норм, регулирующих взаимодействие сотрудников оперативных подразделений и ПДН при розыске лиц, не достигших совершеннолетнего возраста. Указанное взаимодействие строится на обмене информацией о несовершеннолетнем между субъектами розыска и профилактики [7, с. 248; 8, с. 94].

Основной массив розыска несовершеннолетних составляют дети, ушедшие из неблагополучных семей, оставшиеся без родителей, находящиеся под опекой родственников или специализированных государственных учреждений. В большинстве случаев эти несовершеннолетние или их семьи состоят на учете в комиссиях и подразделениях по делам несовершеннолетних, которые обязаны принимать меры по розыску лиц, не достигших совершеннолетия, и профилактике безвестного исчезновения и самовольных уходов, на основании норм Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [12, с. 124].

Например, в Иркутской области за последние два года выросло количество несовершеннолетних, совершивших самовольные уходы повторно, с 553 до 604, более трех раз самовольные уходы совершили 127 и 229 соответственно, при этом чуть меньше половины заявленных в розыск несовершеннолетних состояли на профилактических учетах сотрудников ПДН.

Постановка на профилактический учет несовершеннолетнего предусматривает сбор всесторонней информации как о самом несовершеннолетнем, его образе жизни, роде занятий, так и о круге его родственных связей, общения и т.д.

Информационное взаимодействие подразделений должно быть направлено на воз- можность постоянного обмена, получения и передачи информации, а также доступа к имеющемуся массиву сведений о несовершеннолетнем, при обеспечении необходимых условий обработки, сбора, архивирования и анализа поступающей информации. В этом случае полученная информация от сотрудников подразделений ПДН о без вести пропавшем или самовольно ушедшем несовершеннолетнем позволит сотрудникам розыскных подразделений оперативно исследовать его личность, обратив особое внимание на изучение обстоятельств, относящихся к нему (обстановка, в которой он находился, рос и воспитывался), выявить объективные причины и условия, способствовавшие его исчезновению, а также сформировать основу последующих разыскных мероприятий, направленных на установление местонахождения несовершеннолетнего.

Взаимодействие субъектов розыска и профилактики предполагает совместную работу различных государственных и негосударственных структур, правоохранительных органов и иных заинтересованных служб, направленную на обеспечение безопасности несовершеннолетних, поиск и защиту их прав. Оптимизация процесса взаимодействия этих субъектов нам видится в создании и нормативном закреплении единой межведомственной базы состоящих на учете несовершеннолетних и их семей, архива безвестно исчезнувших и самовольно ушедших, информационных данных оперативных и криминалистических учетов, способной повысить эффективность розыска лиц, не достигших совершеннолетнего возраста.

Подводя итог, хотелось бы акцентировать внимание, что приведенный перечень существующих проблем, возникающих в процессе розыска несовершеннолетних, пропавших без вести и самовольно ушедших, не является исчерпывающим. В сложившейся ситуации выход видится в комплексной корректировке положений ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы розыска без вести пропавших граждан, в том числе и несовершеннолетних.