Проблемы правосубъектности в международно-правовой ответственности в области мирного использования атомной энергии

Активное использование государствами мирного атома началось в середине 50-х годов ХХ века. Примерно в это же время в международном сообществе появилась необходимость правового закрепления данного вида деятельности путем принятия международных норм, которые бы базировались на общепризнанных нормах и принципах. В связи с этим в целях защиты интересов государств и иных субъектов международного права был разработан и принят ряд универсальных договоров в данной сфере, которые в настоящее время являются составными частями различных отраслей международного права. К таковым, в частности, относятся: международное космическое право, международное атомное право, международное воздушное право, международное морское право. В соответствии с этими отраслями права был принят ряд конвенций, важнейшими из которых являются: Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 года, Конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии 1960 года и Дополнительная конвенция к ней 1963 года, Конвенция об ответственности операторов ядерных судов 1962 года, Конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 года, Конвенция о возмещении вреда, причиненного иностранным воздушным судном третьим лицам на поверхности 1952 года и другие.

Однако несмотря на уже имеющиеся международно-правовые акты, регулирующие вопросы ответственности в области мирного использования атомной энергии, следует сказать о возникших и имеющихся пробелах, ко- торые создают несогласованность некоторых норм и затрудняют их применение.

Основной вопрос, который требует решения и который до настоящего времени остается неясным, – это определение круга субъектов, способных нести международно-правовую ответственность за причиненный ущерб, связанный с использованием атомной энергии в мирных целях.

Теорией международного права выделяются две основные группы субъектов этой отрасли права – первичные и вторичные. Первичными субъектами являются государства, нации и народы, вторичными считаются международные организации и государственно-подобные образования.

В концепции узкого понимания субъектов, способных нести ответственность в международном праве, ученые и нормы международных документов рассматривают только государства. Комиссия международного права Организации Объединённых Наций разработала Проект статей об ответственности государства за международно-противоправные деяния [1]. В соответствии со ст. 1 названного Проекта каждое международно-противоправное деяние государства влечет за собой международную ответственность этого государства [2]. Глава II Проекта носит название «Присвоение поведения государства» и содержит нормы, устанавливающие правила, по которым можно судить о том, когда деяние совершается государством и ни о каком ином субъекте международного права, кроме государства, в Проекте не говорится.

В Проекте статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности [3] в качестве субъектов рассматриваемой ответственности называются государства. В соответствии со ст. 3 данного Проекта государство происхождения обязано принять все надлежащие меры для предотвращения значительного трансграничного вреда или, в крайнем случае, минимизации его риска.

Таким образом, следует говорить о том, что сегодня государства являются не только основными субъектами международного права, но и основными субъектами международной ответственности. Однако в международные правоотношения, возникающие в сфере мирного использования атомной энергии, вступают и другие субъекты, например, международные организации, которые по своей юридической природе могут быть межгосударственного и негосударственного типа. При этом следует учитывать, что могут быть организации, специально ориентированные на решение конкретных вопросов в области использования атомной энергетики, к которым можно отнести, к примеру, Международное агентство по атомной энергии или Европейское агентство по атомной энергии, а также организации общего порядка, решающие вопросы конкретного региона, в том числе и относительно развития мирной атомной энергии (Европейский Союз, Содружество Независимых государств и др.).

В настоящее время проблема международной ответственности межгосударственных организаций является наиболее актуальной по нескольким причинам. Во-первых, межгосударственные организации по своей юридической природе, как это отмечалось выше, являются вторичными (производными) субъектами международного права. Это означает, что объем их правосубъектности зависит от воли создавших их субъектов – государств или других межгосударственных организаций, которые могут наделить созданную ими организацию возможностью нести ответственность. Указанные нормы, как правило, закрепляются в учредительных документах соответствующей организации, которые по своей правовой природе являются международными договорами.

Обычаи, устанавливающие ответственность межгосударственных организаций, отсутствуют, хотя институт международно-правовой ответственности сложился на базе именно обычных норм. Поэтому нормы, закрепляющие за организациями возможность несения ответственности за возможно причиненный вред в области мирного использования атомной энергии, необходимо искать в текстах международных договоров, основные из которых были упомянуты выше.

При этом, с одной стороны, следует говорить о том, что исключить саму возможность несения межгосударственной организацией ответственности нельзя, но, с другой стороны, без договорных норм несение ответственности этими субъектами невозможно. Как отмечает Ю.М. Колосов, ответственность межгосударственных организаций существует не в силу самого факта, а в силу закона [4]. В случае, когда отсутствуют соответствующие положения международного договора, «претензии предъявляются к государствам-членам» [4]. При на- личии в международных договорах норм об ответственности межгосударственной организации потерпевшее государство предпочтет обратиться с претензией к государству-члену, виновному в инциденте, а не к организации в целом. Но государство-виновник может и не являться государством-членом данной организации, а пострадавшее государство может входить в состав какой-либо организации, и в этом случае организация может поставить вопрос о наложении ответственности и возмещении ущерба.

Межгосударственные организации являются самостоятельными субъектами международного права. И хотя их правосубъектность ограничена волей создавших их государств, тем не менее, в её пределах межгосударственные организации действуют самостоятельно, обладают правами и обязанностями. Их нельзя рассматривать в качестве агентов или представителей государств-участников. Следовательно, ответственность организации не может быть переложена на государства-участники.

Государства-участники межгосударственных организаций полностью не исключа-ются из процесса несения ответственности организацией: поскольку размер причиненного объектами атомной энергии ущерба может быть настолько большим, что средств самой организации может оказаться недостаточно. Именно в этом случае можно вести речь о несении ответственности членами организации, хотя такая ответственность должна носить субсидиарный характер и отвечать интересам потерпевших субъектов.

Отсутствие специальных норм по вопросам международной ответственности за ущерб, причинённый мирной атомной деятельностью, сказывается и на статусе других субъектов международного права: наций и народов, борющихся за свою независимость, государственноподобных образований.

Нации и народы, борющиеся за свою независимость, обладают национальным суверенитетом, на них распространяется действие принципов и общепризнанных норм международного права, которые они должны соблюдать. Следовательно, в случае нарушения этих принципов и норм нации и народы, борющиеся за свою независимость, могут быть привлечены к международной ответственности. При этом, говоря о возможности применения к этим субъектам (а также к государственноподобным образованиям) тех или иных форм ответственности, следует отметить, что они значительно отличаются от форм ответственности государства.

Таким образом, нельзя подходить к пониманию субъектов международной ответственности в области мирного использования атомной энергии узко, включая в их число только государства. В пределах своей правосубъектности международную ответственность могут нести и другие субъекты международного права: межгосударственные организации, нации и народы, борющиеся за свою независимость, государственно-подобные образования. Следовательно, субъектами, несущими международно-правовую ответственность за ущерб, причинённый мирным использованием атомной энергии, могут быть любые субъекты международного права в пределах своей международной правосубъектности. Это означает еще и то, что общее деление субъектов международного права на первичных и вторичных имеет значение и для международной ответственности.

Всё вышесказанное можно отнести к общей теории международного права в целом, в то время как в исследуемом направлении имеется своя специфика формулировки ответственных субъектов. Это связано в первую очередь с тем, что международная ответственность в области мирного использования атомной энергии устанавливается в основном нормами международных договоров, в которых нередко используется своя терминология.

Кроме традиционных для международного права субъектов, в число субъектов, способных нести ответственность за причиненный ущерб при использовании атомной энергии, входят также неправительственные организации, а также физические и юридические лица различных государств. Всё это значительно осложняет определение субъектов ответственности ввиду того, что для них также может возникнуть эксцесс правомерной деятельности, повлекший причинение ущерба, и, следовательно, в этом случае необходимо рассматривать вопрос о возложении на них обязанности по несению ответственности за такой ущерб. Однако отношения в области мирного использования атомной энергии меняются – некоторые универсальные принципы получают новую интерпретацию, что связано, в первую очередь, с процессом коммерциализации рассматриваемого направления.

Нормы Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб, принятой в 1963 году, определяют, что оператор ядерной установки несет ответственность за ядерный ущерб, причиненный в результате ядерного инцидента. При этом «оператор» определяется Конвенцией как лицо, назначенное или признанное государством, отвечающим за ядер-ную установку, в качестве оператора этой установки. Таким лицом может быть и физическое лицо, и коллективное образование в виде международной организации или государства. Таким образом, в данном случае ответственный субъект (оператор) включает в себя не только субъектов международного права, но и субъектов внутригосударственного права.

В Директиве Совета ЕС 96/82/ЕС от 9 декабря 1996 года «О контроле за представляющими собой серьезную опасность авариями на объектах, имеющих дело с опасными веществами» [5] под оператором понимается не только любое физическое или юридическое лицо, которое эксплуатирует или содержит предприятие или промышленный объект, но и лицо, принимающее важные экономические решения по эксплуатации такого объекта. Речь, очевидно, идет о косвенной эксплуатации объекта, что значительно расширяет круг субъектов, на которые можно возложить обязательства в соответствии с Директивой. Однако, с другой стороны, использование терминов «физическое лицо» и «юридическое лицо», пожалуй, не позволяет включить в число косвенных операторов государства. Подобный подход был бы интересен для регулирования отношений по атомной энергии, однако названная Директива исключает из сферы своего действия эксплуатацию источников ионизирующего излучения.

Таким образом, в указанных источниках круг субъектов, несущих ответственность, существенно расширяется. По конвенционным нормам ответственность несут операторы, которыми могут быть различные публичноправовые и частноправовые субъекты. В то же время на государства нормами конвенции накладываются дополнительные обязательства по обеспечению контроля выполнения субъектами положений конвенции. Учитывая сферу применения конвенции, можно сделать вывод о том, что указанный круг субъектов несет абсолютную (объективную) ответствен- ность за деятельность, которая не запрещена, но может повлечь причинение ущерба, так как полностью риск его наступления исключить нельзя, даже принимая все необходимые меры безопасности. Если говорить о масштабном ущербе, причиненном и в результате незаконной деятельности в области мирного использования атомной энергии, можно предположить, что ответственность будет нести государство в целом, допустившее такую деятельность, а не только оператор.

При использовании ядерных источников энергии в международных пределах, ответственность за ущерб ложится на то государство, которое указанные источники использует. Подтверждение этому можно найти в Принципах, касающихся использования ядерных источников энергии в космическом пространстве (одобренных Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 47/68 от 14 декабря 1992 года) [6], которые устанавливают, что ответственность за причинённый ущерб несут государства, а в случае, если деятельность осуществляет межгосударственная организация, то ответственность наряду с межгосударственной организацией несут и участвующие в ней государства. В подобных случаях не имеет значения, кто допустил ошибку, результатом которой стал ущерб, повлекший наступление ответственности.

Таким образом, основным субъектом в несении международно-правовой ответственности в области мирного использования атомной энергии является государство как первичный субъект международного права. Государства несут ответственность за свою деятельность и за деятельность подконтрольных им лиц, поэтому подконтрольные лица могут быть в дальнейшем привлечены к ответственности в соответствии с внутригосударственным (национальным) законодательством.

Говоря об ответственности государств за деятельность межгосударственных организаций, в которых они участвуют, следует отметить её субсидиарный характер, поскольку межгосударственная организация является самостоятельным субъектом международного права, наделённым собственной правосубъектностью и располагающим собственными средствами для её осуществления. Сказанное относится только к организации межгосударственного типа, поскольку только они могут наделяться правосубъектностью и быть самостоятельными субъектами международного права. С другой стороны, не все межгосударственные организации являются участницами международных договоров, устанавливающих международную ответственность. При решении вопроса о наложении ответственности на международные организации следует учитывать тот факт, что это возможно только в случае, если организация является участницей договора. При других условиях наложение ответственности невозможно. Это имеет особое значение для возмещения ущерба, причинённого использованием атомной энергии в мирных целях, где ответственность чаще всего носит абсолютный (объективный) характер, и участие в соответствующем международном договоре является необходимым условием для наступления такой ответственности. Отсутствие такого участия организации в международном договоре приводит к невозможности привлечь её к ответственности.

Признание возложения ответственности на государства-участников соответствующей организации также чревато сложностями, например, в определении того, к какому государству следует предъявить претензию или же при решении вопроса, можно ли предъявить регрессное требование к соответствующей организации. Можно предположить, что одним из способов решения данной проблемы будет принятие межгосударственной организацией на себя соответствующих обязательств путем закрепления определенных положений в учредительном документе.

Организация может не располагать необходимыми средствами для устранения последствий, и ответственность так или иначе все равно переходит государству или ряду государств, входящих в данную организацию.